1.      INTRODUÇÃO

A Lei nº 14.133/2021 promoveu profunda reformulação no regime jurídico das licitações e contratos administrativos, conferindo especial relevo à fase preparatória do procedimento licitatório. Diferentemente do modelo anteriormente adotado pela Lei nº 8.666/1993, a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos impõe aos gestores públicos a adoção de um planejamento prévio, estruturado e devidamente documentado, como condição indispensável à regularidade, à eficiência e à governança das contratações públicas.

Trata-se de lei nacional que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, editada pela União com fundamento no art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal, sendo, portanto, de observância obrigatória por todos os entes federativos, ressalvadas as competências suplementares dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Conforme leciona Rafael Oliveira (2025, p. 457), as fases do processo administrativo de licitação observam a seguinte sequência: a) preparatória; b) divulgação do edital da licitação; c) apresentação de propostas e lances, quando for o caso; d) julgamento; e) habilitação; f) recursal; g) adjudicação e h) homologação.

A fase de planejamento, também denominada fase interna ou fase preparatória, compreende o conjunto de atos administrativos anteriores à divulgação do edital, nos quais se estruturam as bases técnicas, econômicas, orçamentárias e jurídicas da futura contratação. Por sua vez, a fase externa inicia-se com a divulgação do edital de licitação e abrange os demais atos subsequentes do procedimento.

Na fase interna ou preparatória da licitação, realizam-se, entre outros procedimentos, a previsão da contratação no Plano de Contratações Anual (PCA), a elaboração do Documento de Formalização da Demanda (DFD), a autuação do processo administrativo de contratação, a designação dos servidores responsáveis pela condução do procedimento, a elaboração e aprovação do Estudo Técnico Preliminar (ETP), a análise de riscos, a confecção do Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico, a estimativa do valor da contratação, a reserva de recursos orçamentários, bem como a designação do gestor e dos fiscais do contrato.

A fase preparatória encontra disciplina normativa, especialmente, nos arts. 17, inciso I, e 18 da Lei nº 14.133/2021. Referidos dispositivos estabelecem que o planejamento constitui elemento estruturante do processo licitatório e deve estar compatibilizado, sempre que elaborado, com o Plano de Contratações Anual previsto no art. 12, inciso VII, da referida lei, bem como com as leis orçamentárias. Ademais, impõe-se que essa fase abranja todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão capazes de influenciar a contratação.

O art. 18 da Lei nº 14.133/2021, ao elencar os elementos mínimos da fase preparatória, dispõe, em seus incisos I a XI, sobre a necessidade de descrição da necessidade da contratação, devidamente fundamentada em Estudo Técnico Preliminar que evidencie o interesse público envolvido; a definição precisa do objeto, mediante Termo de Referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso; o estabelecimento das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas, bem como das condições de recebimento do objeto; a elaboração do orçamento estimado; a confecção do edital e da minuta contratual; a definição do regime de fornecimento ou de execução; a escolha da modalidade de licitação, do critério de julgamento e do modo de disputa; a motivação circunstanciada das exigências editalícias; a realização da análise de riscos; e a motivação quanto ao momento da divulgação do orçamento da licitação.

Para o gestor público, essa etapa assume caráter estratégico, pois é nela que se delineiam não apenas as características do objeto a ser contratado, mas também sua viabilidade técnica, econômica, jurídica e orçamentária, com impactos diretos na eficiência e na racionalidade do gasto público.

Diante desse cenário, o presente artigo tem por objetivo orientar, sob uma perspectiva eminentemente prática e voltada ao gestor público, a correta instrução da fase preparatória do procedimento licitatório, demonstrando a ordem lógica e sistemática dos atos administrativos exigidos pela Lei nº 14.133/2021. A metodologia adotada é teórico-dogmática e aplicada, com base na análise da legislação vigente e na doutrina.

2 FASE PREPARATÓRIA DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO

2.1 PLANEJAMENTO DA CONTRATAÇÃO E PLANO DE CONTRATAÇÕES ANUAL

O planejamento constitui um dos princípios que regem as licitações e os contratos públicos, expressamente previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021. Trata-se de verdadeiro dever da Administração Pública, representando o passo mais relevante da fase preparatória do procedimento licitatório.

Segundo o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 6), da Advocacia-Geral da União, a fase de planejamento da contratação, inicialmente compreendida como uma boa prática administrativa, evoluiu para um verdadeiro imperativo legal, conforme se depreende da Lei nº 14.133/21.

Entre os principais instrumentos instituídos pela Lei nº 14.133/2021 destaca-se o Plano de Contratações Anual (PCA), previsto no art. 12, inciso VII, cuja finalidade é racionalizar as contratações dos órgãos e entidades, assegurar o alinhamento com o planejamento estratégico dos entes públicos e subsidiar a elaboração das respectivas leis orçamentárias.

Segundo Rafael Oliveira (2025, p. 392) a preocupação com o planejamento da Administração na realização das licitações e nas contratações é evidenciada no art. 18 da nova Lei de Licitações, que exige, na fase preparatória, a compatibilização com o plano de contratações anual (art. 12, VII, da Lei de Licitações) e com as leis orçamentárias, bem como a abordagem de todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.

Nesse sentido, conforme dispõe o art. 5º do Decreto nº 10.947/2022, a elaboração do Plano de Contratações Anual (PCA) pelos órgãos e entidades tem por objetivos: a) racionalizar as contratações das unidades administrativas de sua competência, por meio da promoção de contratações centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padronização de produtos e serviços e redução de custos processuais; b) garantir o alinhamento com o planejamento estratégico, o plano diretor de logística sustentável e outros instrumentos de governança existentes; c) subsidiar a elaboração das leis orçamentárias; d) evitar o fracionamento de despesas; e e) sinalizar intenções ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o diálogo potencial com o mercado e incrementar a competitividade.

Consoante o Manual de Licitações e Contratações do Tribunal de Contas da União – TCU (2024, p. 85),  o PCA deve conter informações como a descrição dos objetos a serem contratados, os quantitativos, a estimativa preliminar dos valores das contratações, a justificativa da necessidade, o grau de prioridade, entre outros elementos relevantes.

Além disso, segundo o Manual de Licitações e Contratações do Tribunal de Contas da União – TCU (2024, p. 84), devem constar no PCA todas as contratações que o órgão ou a entidade pretende realizar no exercício subsequente, incluídas as contratações diretas, nas hipóteses previstas nos arts. 74 e 75 da Lei nº 14.133/2021, ressalvadas as informações classificadas como sigilosas nos termos da legislação. Excluem-se, ainda, as contratações realizadas por meio de concessão de suprimento de fundos, nas hipóteses previstas nos incisos VI, VII e VIII do caput do art. 75 da Lei nº 14.133/2021, bem como as pequenas compras e a prestação de serviços de pronto pagamento, de que trata o § 2º do art. 95 da referida lei, nos termos do art. 7º, incisos II a IV, do Decreto nº 10.947/2022.

Portanto, ao instaurar o processo licitatório, o gestor público deve verificar se o Documento de Formalização da Demanda (DFD) encontra-se compatível com o Plano de Contratações Anual (PCA) e com as leis orçamentárias, uma vez que a inclusão da contratação no PCA contribui para a organização administrativa, a previsibilidade orçamentária e o fortalecimento da transparência, em consonância com o art. 37, caput, da Constituição Federal.

2.2 DOCUMENTO DE FORMALIZAÇÃO DA DEMANDA E AUTUAÇÃO DO PROCESSO

A fase preparatória tem início formal com a elaboração do Documento de Formalização da Demanda (DFD), por meio do qual a unidade requisitante da Administração Pública descreve a necessidade administrativa a ser atendida.

O referido documento deve conter a justificativa da contratação, a descrição do objeto da contratação pública e o alinhamento com o planejamento orçamentário e institucional, em compatibilidade com o Plano de Contratações Anual (PCA) e com as leis orçamentárias, nos termos do art. 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021.

Nessa linha, conforme dispõe o art. 2º, inciso IV, do Decreto nº 10.947/2022, o Documento de Formalização da Demanda (DFD) é o instrumento que consolida as demandas que o órgão ou a entidade pretende contratar no exercício subsequente ao de sua elaboração.

Ademais, nos termos do art. 8º do Decreto nº 10.947/2022, o Documento de Formalização da Demanda (DFD) deve conter:

· justificativa da necessidade da contratação;

· descrição sucinta do objeto;

· quantidade a ser contratada, quando couber, considerada a expectativa de consumo anual;

· estimativa preliminar do valor da contratação, por meio de procedimento simplificado, de acordo com as orientações da Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia;

· indicação da data pretendida para a conclusão da contratação, a fim de não gerar prejuízos ou descontinuidade das atividades do órgão ou da entidade;

· grau de prioridade da compra ou da contratação em baixo, médio ou alto, de acordo com a metodologia estabelecida pelo órgão ou pela entidade contratante;

· indicação de vinculação ou dependência com o objeto de outro documento de formalização de demanda para a sua execução, com vistas a determinar a sequência em que as contratações serão realizadas; e

· nome da área requisitante ou técnica com a identificação do responsável.

Após a elaboração do Documento de Formalização da Demanda (DFD), deve ser instaurado o processo administrativo de licitação, a fim de assegurar a adequada formação dos autos e a rastreabilidade de todos os atos praticados, em observância ao princípio do formalismo, previsto no art. 12, inciso III, da Lei nº 14.133/2021.

Nesse contexto, conforme dispõe o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 16), da Advocacia-Geral da União, o Documento de Formalização da Demanda (DFD) deve ser encaminhado ao setor de licitações do órgão, competindo à autoridade competente desse setor promover a designação formal da equipe de Planejamento da Contratação, responsável pela condução das etapas subsequentes da fase preparatória.

Além disso, ressalta-se que o processo administrativo de contratação deve, como regra, tramitar em meio eletrônico.

Apenas em hipóteses excepcionais admite-se a adoção da forma física, devendo a autoridade competente apresentar justificativa expressa para a não utilização do meio eletrônico. Tal situação pode ocorrer, por exemplo, nos casos em que o ente público não disponha de sistema informatizado para a tramitação eletrônica de processos administrativos, nos termos do Decreto nº 8.539/2015 e do art. 12, inciso VI, da Lei nº 14.133/2021.

Conforme leciona Hely Lopes Meirelles (2016, p. 314), o princípio do procedimento formal impõe a vinculação da licitação às prescrições legais que a regem em todos os seus atos e fases. Tais prescrições decorrem não apenas da lei, mas também dos regulamentos, do caderno de obrigações e do próprio edital, que complementam as normas hierarquicamente superiores.

No entanto, de acordo com Felipe Fernandes e Rodolfo Penna (2025, p. 60-61), a aplicação do formalismo previsto no art. 12, inciso I, da Lei nº 14.133/2021 não implica a adoção de excesso de rigor formal, uma vez que o procedimento administrativo não constitui um fim em si mesmo, mas um instrumento voltado à consecução de uma finalidade específica, qual seja, a celebração da contratação pretendida.

Nesse sentido, o art. 12, inciso III, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que o desatendimento de exigências meramente formais que não comprometam a aferição da qualificação do licitante ou a compreensão do conteúdo de sua proposta não ensejará o seu afastamento da licitação nem a invalidação do processo.

Sendo assim, o Documento de Formalização da Demanda (DFD) define de forma clara a necessidade administrativa, orienta o planejamento das aquisições e assegura a compatibilidade com o orçamento e com o Plano de Contratações Anual.

Da mesma forma, a imediata autuação do processo administrativo, preferencialmente em meio eletrônico, garante a organização, a transparência e a rastreabilidade dos atos, em conformidade com a Lei nº 14.133/2021. Ao gestor cabe observar o formalismo exigido pela legislação sem incorrer em excesso de rigor, priorizando a finalidade da contratação e evitando a invalidação do procedimento por falhas meramente formais que não comprometam o interesse público (princípio da supremacia do interesse público) nem a competitividade da licitação.

2.3 RESERVA ORÇAMENTÁRIA E DESIGNAÇÕES FORMAIS DOS SERVIDORES

Antes da deflagração do procedimento licitatório, é indispensável a declaração da existência de reserva orçamentária suficiente para suportar a despesa, nos termos do artigo 18 da Lei nº 14.133/2021 e do art. 167, incisos I e II, da Constituição Federal.

Nessa linha, segundo Harrison Leite (2024, p. 153): 

Como as finanças públicas não podem ser manejadas sem autorização da lei, tem-se na legalidade princípio que permeia toda a atividade financeira do Estado, seja para arrecadar os tributos, seja para efetuar os gastos. Daí se afirmar que o orçamento é o início e o fim de toda ação estatal, pois a lei do orçamento é que permite a realização dos gastos públicos. Nada pode ser despendido sem a previsão nesta lei e apenas a lei pode determinar como os recursos públicos serão utilizados.

A Constituição está repleta de artigos que dispõem sobre a necessária observância da legalidade nos gastos públicos, que vai desde a elaboração dos planos e dos programas orçamentários, às operações de abertura de crédito, alteração do orçamento e instituição de fundos (Arts. 48, II, IV; 166; 167, I, II, V, VI, VII, VIII e IX). (grifou-se)

Consoante o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação da Advocacia-Geral da União (2023, p. 46-47), a existência de dotação orçamentária para o exercício financeiro em que se realizará a despesa constitui condição prévia para a assunção de obrigações financeiras, nos termos do art. 167, inciso II, da Constituição Federal, do art. 150 da Lei nº 14.133/2021 e do art. 73 do Decreto-Lei nº 200/1967. Ademais, conforme dispõe o art. 105 da Lei nº 14.133/2021, a duração dos contratos deve estar prevista no edital, devendo ser comprovada, no momento da contratação e a cada exercício financeiro, a disponibilidade de créditos orçamentários, bem como a compatibilidade com o plano plurianual, quando o ajuste ultrapassar um exercício financeiro.

Além da reserva orçamentária, devem ser formalmente designados o agente de contratação e sua equipe de apoio, bem como o gestor do contrato e os fiscais responsáveis pela fiscalização contratual. Nas contratações realizadas com recursos federais, exige-se a designação de, no mínimo, dois fiscais: um fiscal administrativo (fiscalização administrativa – art. 19, inciso III, do Decreto Federal nº 11.246/2022) e um fiscal técnico (fiscalização técnica – art. 19, inciso II, do Decreto Federal nº 11.246/2022), nos termos do art. 7º, caput, da Lei nº 14.133/2021 e dos arts. 22 e 23 do referido decreto.

Cumpre destacar que o agente de contratação e a equipe de apoio devem ser designados pela autoridade máxima do órgão ou entidade, ou por quem as normas de organização administrativa indicarem, assegurando-se a adequada segregação de funções, conforme previsto no art. 5º da Lei nº 14.133/2021.

Nesse sentido, o § 1º do art. 7º da Lei nº 14.133/2021 estabelece, com fundamento no princípio da segregação de funções, a vedação à designação do mesmo agente público para o exercício simultâneo de funções consideradas mais suscetíveis a riscos, com o objetivo de reduzir a possibilidade de ocultação de erros e a ocorrência de fraudes no âmbito da contratação.

Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2023, p. 534), o princípio da segregação de funções é o meio do qual a Administração define a separação de funções, notadamente as de autorização, aprovação, execução, controle e contabilização das operações, com o objetivo de delinear as responsabilidades funcionais.

Além disso, o art. 8 do Decreto Federal n.º 11.246/22 dispõe, ainda, que o gestor e os fiscais de contratos devem ser formalmente cientificados de sua designação e das respectivas atribuições antes da formalização do ato administrativo, devendo-se considerar, no momento da designação:

· a compatibilidade com as atribuições do cargo;

· a complexidade da fiscalização;

· o quantitativo de contratos por agente público; e

· a capacidade para o desempenho das atividades.

Conforme destaca Lindineide Oliveira Cardoso (2025, p. 255),o Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo possui precedente no sentido que “incorre em erro grosseiro o gestor que indica, para a função de fiscal de contrato, servidor que não possui atributos pessoais e profissionais necessários para a execução da tarefa, podendo ser responsabilizado por culpa in eligendo na ocorrência de irregularidade decorrentes de falhas na fiscalização” (Acórdão TC-1628/2020-Plenário, TC 3820/2015).

Outrossim, conforme leciona Marçal Justen Filho (2023, p. 543), é cabível a responsabilização do agente encarregado da atividade de planejamento quando configurada conduta culposa. Todavia, tal responsabilização exige a comprovação de elemento subjetivo reprovável, não se admitindo a imposição de sanção na ausência, ao menos, de culpa simples.

Ademais, conforme Lindineide Oliveira Cardoso (2025, p. 266) o servidor público não pode recusar a designação para gestor ou fiscal, nos seguintes termos:

O encargo de gestor ou fiscal não pode ser recusado pelo agente público, por não se tratar de ordem ilegal, devendo expor ao superior hierárquico as deficiências e limitações técnicas que possam impedir o diligente cumprimento do exercício de suas atribuições, se for o caso.

Considerando que as atividades de gestão e fiscalização contratual são complexas e demandam elevada responsabilidade, a Administração Pública tem enfrentado dificuldades para atrair servidores para essas funções. Uma das soluções apontadas é a instituição de gratificação específica para gestores e fiscais de contratos, desde que haja previsão legal para seu pagamento. Tal gratificação deve ser proporcional ao número de contratos sob responsabilidade do agente, não se incorporar ao vencimento e ter seu pagamento condicionado à efetiva comprovação do exercício da função.

Dessa forma, a correta instrução da fase preparatória exige, de um lado, a declaração da existência de reserva orçamentária suficiente, em observância ao princípio da legalidade, e, de outro, a designação formal do agente de contratação, da equipe de apoio, do gestor do contrato e dos fiscais, assegurando-se a segregação de funções e a adequada responsabilidade na gestão das finanças públicas, em conformidade com os arts. 7º e 18 da Lei nº 14.133/2021, com o art. 167 da Constituição Federal e com a Lei Complementar nº 101/2000.

2.4 ESTUDO TÉCNICO PRELIMINAR (ETP)

Inicialmente, nos termos do art. 6º, inciso XX, da Lei nº 14.133/2021, o Estudo Técnico Preliminar (ETP) consiste em documento integrante da primeira etapa do planejamento da contratação, destinado a caracterizar o interesse público envolvido, analisar as possíveis soluções e identificar aquela que se revele mais adequada à Administração. Trata-se de instrumento que subsidia a elaboração do anteprojeto, do termo de referência ou do projeto básico, caso reste demonstrada a viabilidade da contratação.

O Estudo Técnico Preliminar tem por finalidade evidenciar a necessidade da aquisição de bens ou da contratação de serviços, bem como demonstrar a conveniência e a oportunidade da solução proposta, constituindo-se em ferramenta essencial para a análise da viabilidade técnica, econômica e administrativa da contratação. Para a sua elaboração, impõe-se a designação formal de servidor ou equipe responsável, em observância ao princípio da segregação de funções.

Segundo o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 19), da Advocacia-Geral da União, O ETP amplia o planejamento da contratação ao contemplar, entre outros aspectos, a avaliação das alternativas existentes no mercado para o atendimento da necessidade administrativa, o apontamento dos requisitos da contratação, com especial atenção a eventuais peculiaridades técnicas da demanda, e o demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e do uso eficiente dos recursos públicos.

Nesse sentido, o art. 18, § 1º, da Lei nº 14.133/2021, ao disciplinar o conteúdo mínimo do Estudo Técnico Preliminar, elenca, em seus incisos I a XIII, os elementos que devem integrar o referido documento, os quais orientam de forma sistemática a avaliação da viabilidade da contratação e a adequada definição do objeto a ser licitado:

· descrição da necessidade da contratação, considerado o problema a ser resolvido sob a perspectiva do interesse público;

· demonstração da previsão da contratação no plano de contratações anual, sempre que elaborado, de modo a indicar o seu alinhamento com o planejamento da Administração;

· requisitos da contratação;

· estimativas das quantidades para a contratação, acompanhadas das memórias de cálculo e dos documentos que lhes dão suporte, que considerem interdependências com outras contratações, de modo a possibilitar economia de escala;

· levantamento de mercado, que consiste na análise das alternativas possíveis, e justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução a contratar;

· estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, que poderão constar de anexo classificado, se a Administração optar por preservar o seu sigilo até a conclusão da licitação;

· descrição da solução como um todo, inclusive das exigências relacionadas à manutenção e à assistência técnica, quando for o caso;

· justificativas para o parcelamento ou não da contratação;

· demonstrativo dos resultados pretendidos em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais e financeiros disponíveis;

· providências a serem adotadas pela Administração previamente à celebração do contrato, inclusive quanto à capacitação de servidores ou de empregados para fiscalização e gestão contratual;

· contratações correlatas e/ou interdependentes;

· descrição de possíveis impactos ambientais e respectivas medidas mitigadoras, incluídos requisitos de baixo consumo de energia e de outros recursos, bem como logística reversa para desfazimento e reciclagem de bens e refugos, quando aplicável;

· posicionamento conclusivo sobre a adequação da contratação para o atendimento da necessidade a que se destina.

A Lei nº 14.133/2021 estabelece, em seu art. 18, § 2º, que o Estudo Técnico Preliminar deverá conter, no mínimo, os elementos previstos nos incisos I, IV, VI, VIII e XIII do § 1º do referido artigo, devendo a Administração apresentar justificativa expressa sempre que deixar de contemplar os demais elementos ali elencados.

Outrossim, com fundamento no Acórdão nº 330/2021 – TCU/Plenário, recomenda-se que seja evitada a utilização de termos vagos ou subjetivos nas análises técnicas, devendo constar, nos Estudos Técnicos Preliminares, a devida justificativa para todas as exigências previstas no edital e no termo de referência, de modo a conferir maior objetividade, segurança jurídica e racionalidade ao julgamento das propostas.

Além disso, o art. 20 da Lei nº 14.133/2021 dispõe que os bens e serviços destinados ao atendimento das demandas da Administração Pública devem possuir qualidade comum, suficiente para o cumprimento de suas finalidades, sendo vedada a aquisição de bens considerados de luxo.

Nesse contexto, torna-se imprescindível que conste no processo licitatório, especialmente no âmbito do Estudo Técnico Preliminar, análise específica que demonstre que os bens ou serviços a serem contratados não se enquadram como artigos de luxo, em observância aos princípios da economicidade e da eficiência (art. 37, caput, da CF).

Assim, o ETP deve contemplar a avaliação das alternativas disponíveis no mercado, a estimativa de custos, os impactos ambientais e os riscos associados à contratação. Concluída a sua elaboração, compete à autoridade competente deliberar pela aprovação do estudo, pela necessidade de ajustes ou, se for o caso, pela elaboração de novo Estudo Técnico Preliminar, assegurando que a contratação seja tecnicamente adequada e economicamente vantajosa para a Administração Pública.

2.5 ANÁLISE DE RISCOS DA CONTRATAÇÃO

A análise de riscos está expressamente prevista no art. 18, inciso X, da Lei nº 14.133/2021. Após a aprovação do Estudo Técnico Preliminar (ETP), deve ser designado servidor ou equipe responsável pela Análise de Riscos, cuja finalidade é identificar eventos que possam comprometer o êxito da licitação e a adequada execução contratual.

Conforme o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 32), da Advocacia-Geral da União, risco consiste em evento futuro, previamente identificado, ao qual é possível atribuir uma probabilidade de ocorrência e um impacto caso venha a se concretizar. A gestão de riscos, por sua vez, corresponde a um processo estruturado, composto pelas seguintes etapas: a) identificação; b) avaliação; c) tratamento; d) implementação; e e) monitoramento.

Ainda segundo o referido instrumento (2023, p. 32), a análise de riscos tem por finalidade identificar os principais riscos capazes de comprometer a efetividade da contratação ou impedir o alcance dos resultados esperados pelo órgão; avaliar os riscos identificados, mensurando a probabilidade de ocorrência e o respectivo impacto; conferir tratamento aos riscos por meio da definição de ações destinadas a reduzir a probabilidade de ocorrência dos eventos e suas consequências (ações preventivas) ou, quando persistirem, estabelecer ações de contingência para o caso de concretização dos riscos; bem como definir os responsáveis pelas ações de tratamento e monitoramento, com especial atenção à indicação do setor efetivamente competente para atuar sobre os eventos mapeados.

Consoante o Manual de Licitações e Contratações do Tribunal de Contas da União – TCU (2024, p. 129), análise de riscos consiste no procedimento que engloba as atividades de identificação, análise e avaliação dos riscos relacionados à contratação e à execução contratual. Em conjunto com o ETP, permite concluir acerca da viabilidade da contratação. Os resultados da análise de riscos subsidiam, ainda, a definição do modelo de gestão contratual, por ocasião da elaboração do termo de referência e do contrato, bem como a elaboração da matriz de alocação de riscos, quando aplicável.

Cumpre destacar que a análise de riscos não se confunde com a cláusula de matriz de riscos, a qual é tratada na fase de elaboração da minuta contratual. Esta tem por objetivo preservar o equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, mediante a alocação prévia, clara e objetiva das responsabilidades das partes quanto aos eventuais ônus financeiros decorrentes de fatos supervenientes à contratação.

Sob a perspectiva do gestor público, a análise de riscos configura instrumento essencial de governança, pois possibilita a antecipação de problemas, a adoção de medidas preventivas e a definição de estratégias de mitigação, reduzindo significativamente a probabilidade de falhas na execução contratual e de responsabilizações futuras. Verificada, na análise de riscos, a viabilidade técnica e econômica da contratação, o processo pode avançar para a etapa subsequente da fase preparatória, consistente na elaboração do termo de referência, do projeto básico ou do anteprojeto, conforme o caso.

2.6 TERMO DE REFERÊNCIA E ORÇAMENTO ESTIMADO

Nos termos do art. 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021, o Termo de Referência (TR) é o documento necessário à contratação de bens e serviços, devendo ser elaborado com fundamento nas conclusões extraídas do Estudo Técnico Preliminar (ETP).

Todavia, conforme esclarece o Manual de Licitações e Contratações do Tribunal de Contas da União – TCU (2024, p. 293), o Estudo Técnico Preliminar e o Termo de Referência não se confundem. Enquanto o ETP se destina à análise da necessidade administrativa e à escolha da solução mais adequada, o TR promove o refinamento — e, quando necessário, a retificação ou complementação — dos requisitos e das estimativas da solução previamente selecionada, passando a conter informações mais precisas, detalhadas e atualizadas.

Ademais, o Termo de Referência disciplina aspectos essenciais da futura contratação, ao detalhar a forma de execução e de fiscalização do contrato, estabelecer os critérios para o recebimento provisório e definitivo do objeto, definir a forma e os critérios de seleção do fornecedor e indicar a disponibilidade dos recursos orçamentários necessários à contratação. Assim, o TR não apenas aprimora elementos constantes do ETP, como também desenvolve novos componentes indispensáveis à adequada instrução do procedimento licitatório.

Cumpre destacar, ainda, que a finalidade do Termo de Referência difere daquela atribuída ao Projeto Básico, previsto no art. 6º, inciso XXV, da Lei nº 14.133/2021. Conforme assinalam Felipe Fernandes e Rodolfo Penna (2025, p. 96), o Termo de Referência é utilizado nas contratações de bens e serviços, ao passo que o Projeto Básico se destina às obras e aos serviços de engenharia.

Nesse contexto, o Termo de Referência assume papel central na fase preparatória, porquanto delimita de forma clara o objeto da contratação, as especificações técnicas, os critérios de medição e pagamento, as obrigações das partes e as condições de execução contratual.

Nessa linha, segundo Remilson Soares Candeia (2023, p. 297), o Termo de Referência constitui um primeiro a ser executado no certame licitatório, pois permite verificar a conformidade do objeto com a necessidade da Administração Pública, estabelece a vinculação do objeto contratado ao constante no respectivo Termo de Referência e define a vinculação dos agentes participantes do processo, na medida de suas respectivas atribuições.

A partir disso, nos termos do art. 6º, inciso XXIII, da Lei nº 14.133/2021, o Termo de Referência deve conter os seguintes parâmetros e elementos descritivos:

a) definição do objeto, incluídos sua natureza, os quantitativos, o prazo do contrato e, se for o caso, a possibilidade de sua prorrogação;

b) fundamentação da contratação, que consiste na referência aos estudos técnicos preliminares correspondentes ou, quando não for possível divulgar esses estudos, no extrato das partes que não contiverem informações sigilosas;

c) descrição da solução como um todo, considerado todo o ciclo de vida do objeto;

d) requisitos da contratação;

e) modelo de execução do objeto, que consiste na definição de como o contrato deverá produzir os resultados pretendidos desde o seu início até o seu encerramento;

f) modelo de gestão do contrato, que descreve como a execução do objeto será acompanhada e fiscalizada pelo órgão ou entidade;

g) critérios de medição e de pagamento;

h) forma e critérios de seleção do fornecedor;

i) estimativas do valor da contratação, acompanhadas dos preços unitários referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte, com os parâmetros utilizados para a obtenção dos preços e para os respectivos cálculos, que devem constar de documento separado e classificado;

j) adequação orçamentária; (Grifou-se)

Outrossim, a elaboração do Termo de Referência deve ser precedida da designação formal de servidor responsável e estar plenamente alinhada ao Estudo Técnico Preliminar (ETP) e à análise de riscos. Concomitantemente, deve ser realizada a pesquisa de preços para definição do orçamento estimado, observando-se metodologias admitidas pela legislação e orientações dos órgãos de controle.

Ademais, conforme o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 35), da Advocacia-Geral da União, a Pesquisa de Preços e a respectiva Planilha com os Preços Pesquisados devem ser conduzidas de forma ampla e idônea, com base no valor de mercado. Tal procedimento é essencial para proporcionar uma estimativa de custos adequada, transparente e proba, possibilitando ainda a aferição do valor referencial do item que servirá como parâmetro na análise da exequibilidade e aceitabilidade das propostas ou lances das empresas licitantes, podendo nortear o valor máximo aceitável.

Em âmbito federal, a pesquisa de preços está disciplinada Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. De acordo com o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 38), da Advocacia-Geral da União, a pesquisa para determinação do preço estimado em processo licitatório para aquisição de bens ou contratação de serviços será realizada mediante a utilização dos seguintes parâmetros, isolados ou combinados (conforme art. 5º da IN SEGES/ME nº 65/2021):

I – composição de custos unitários menores ou iguais à mediana do item correspondente nos sistemas oficiais de governo, como Painel de Preços ou banco de preços em saúde, observado o índice de atualização de preços correspondente;

II – contratações similares feitas pela Administração Pública, em execução ou concluídas no período de 1 (um) ano anterior à data da pesquisa de preços, inclusive mediante sistema de registro de preços, observado o índice de atualização de preços correspondente;

III – dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de tabela de referência formalmente aprovada pelo Poder Executivo federal e de sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital, contendo a data e a hora de acesso;

IV – pesquisa direta com, no mínimo, 3 (três) fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, por meio de ofício ou e-mail, desde que seja apresentada justificativa da escolha desses fornecedores e que não tenham sido obtidos os orçamentos com mais de 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do edital; ou

V – pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas, desde que a data das notas fiscais esteja compreendida no período de até 1 (um) ano anterior à data de divulgação do edital, conforme disposto no Caderno de Logística, elaborado pela Secretaria de Gestão da Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia.

Os dados levantados na pesquisa de preços, bem como a metodologia utilizada para a determinação do preço de referência da contratação pública, devem ser registrados nos autos em planilha específica, acompanhados dos documentos que a fundamentam.

Além disso, após a realização da pesquisa e da elaboração da planilha, é necessário produzir um Relatório da Pesquisa de Preços, que, segundo o Instrumento de Padronização dos Procedimentos de Contratação (2023, p. 43), da Advocacia-Geral da União, consiste em uma análise crítica da pesquisa realizada. Esse relatório é fundamental para que as demais linhas de defesa e os agentes de controle social compreendam os dados levantados pela Administração e a composição do preço de referência, funcionando como instrumento que materializa a pesquisa de preços.

Por fim, cumpre ao gestor público certificar, nos autos do processo, que o Termo de Referência está alinhado ao Plano de Contratações Anual e aos demais instrumentos de planejamento da Administração, garantindo racionalidade, previsibilidade e conformidade da contratação.

2.7 MINUTAS DO EDITAL E CONTRATO, PARECER JURÍDICO E AUTORIZAÇÃO DA LICITAÇÃO

A penúltima etapa da fase preparatória do procedimento licitatório encerra-se com a juntada, aos autos do processo administrativo, das minutas do edital e do contrato, elaboradas com base nas informações constantes do Estudo Técnico Preliminar, do Termo de Referência e do Orçamento Estimado.

Nesse sentido, de acordo com Marçal Justen Filho (2023, p. 544) o edital deve, necessariamente, conter disciplina sobre: a) o procedimento a ser adotado na licitação; b) as condições de participação dos interessados no certame; c) os requisitos de aceitabilidade das propostas; d) os critérios de seleção da proposta mais vantajosa; e) a futura contratação, inclusive com a minuta do contrato; e f) as sanções aplicáveis aos casos de descumprimento do contrato.

Em complemento, Felipe Fernandes e Rodolfo Penna (2025, p. 98) destacam que o edital deve reunir todas as informações indispensáveis à participação dos interessados, tais como a modalidade de licitação, os critérios de julgamento, as condições de participação e os requisitos de habilitação.

Após a elaboração do edital, e em observância às suas disposições, deve ser elaborada a minuta do contrato administrativo, de forma compatível com o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência e o Orçamento Estimado, assegurando a coerência entre os instrumentos da fase preparatória.

Concluída a elaboração das minutas do edital e do contrato, o processo licitatório deve ser submetido à análise do órgão de assessoramento jurídico competente, etapa que corresponde ao encerramento da fase preparatória.

O parecer jurídico tem caráter obrigatório e visa aferir a legalidade do procedimento. O parecer jurídico possui caráter obrigatório e tem por finalidade o controle prévio de legalidade do procedimento, conforme dispõe o art. 53 da Lei nº 14.133/2021, segundo o qual, ao final da fase preparatória, o processo será encaminhado ao órgão jurídico da Administração para análise jurídica da contratação.

Segundo os autores Felipe Fernandes e Rodolfo Penna (2025, p. 97), embora o parecer da assessoria jurídica seja obrigatório, ele não possui natureza vinculante, podendo a autoridade competente, desde que de forma motivada, afastar suas conclusões.

Ressalte-se, ainda, que a exigência de parecer jurídico não se restringe às licitações, aplicando-se também às contratações diretas, convênios e instrumentos congêneres. Com efeito, o art. 53, § 4º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que o órgão de assessoramento jurídico também realizará o controle prévio de legalidade das contratações diretas, acordos, termos de cooperação, convênios, ajustes, adesões a atas de registro de preços e respectivos termos aditivos.

No âmbito do controle externo, o Tribunal de Contas da União firmou entendimento, no Acórdão nº 2633/2014-Plenário, de relatoria do Ministro Aroldo Cedraz, no sentido de que é admissível a utilização de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios distintos, desde que a matéria analisada seja comprovadamente idêntica e o parecer seja completo, abrangente e contemple todas as questões jurídicas pertinentes.

Por outro lado, nos termos do § 5º do art. 53 da Lei nº 14.133/2021, é dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, devendo ser considerados, para tanto, o baixo valor da contratação, sua reduzida complexidade, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas padronizadas de editais e instrumentos contratuais previamente aprovadas pelo órgão de assessoramento jurídico.

Por fim, após o parecer favorável, a autoridade competente deverá autorizar a divulgação do edital da licitação, com base §3º do art. 53 da Lei n.º 14.113/21, momento em que se inicia a fase externa do certame.

3. CONCLUSÃO

A análise da fase preparatória do procedimento licitatório evidência que o êxito da contratação pública depende diretamente da qualidade do planejamento e da adequada instrução do processo administrativo. A Lei nº 14.133/2021 consolida essa diretriz ao exigir decisões fundamentadas, documentos técnicos consistentes e a clara definição de responsabilidades desde os atos iniciais da contratação.

Do ponto de vista do gestor público, o correto encadeamento e a observância dos atos da fase preparatória reduzem riscos jurídicos, fortalecem a governança e contribuem para a prevenção de responsabilizações futuras.

Nesse contexto, o Documento de Formalização da Demanda (DFD) assume papel central, ao definir com precisão a necessidade administrativa, orientar o planejamento das aquisições e assegurar a compatibilidade da contratação com o orçamento e com o Plano de Contratações Anual (PCA). A adequada elaboração do DFD, aliada à imediata autuação do processo administrativo — preferencialmente em meio eletrônico —, garante organização, rastreabilidade dos atos e observância do formalismo legal, sem prejuízo da finalidade da contratação.

De igual modo, a correta instrução da fase preparatória exige a declaração prévia da existência de reserva orçamentária suficiente, bem como a designação formal do agente de contratação, da equipe de apoio, do gestor do contrato e dos fiscais, em respeito à segregação de funções e à responsabilidade na gestão das finanças públicas, nos termos dos arts. 7º e 18 da Lei nº 14.133/2021, do art. 167 da Constituição Federal e da Lei Complementar nº 101/2000.

O Estudo Técnico Preliminar (ETP) constitui instrumento essencial para avaliação da viabilidade técnica, econômica, ambiental e jurídica da contratação, cabendo à autoridade competente deliberar de forma fundamentada sobre sua aprovação ou revisão, assegurando a solução mais vantajosa para a Administração.

Nesse contexto, a análise de riscos destaca-se como ferramenta de governança, permitindo a antecipação de problemas, a adoção de medidas preventivas e a definição de estratégias de mitigação, reduzindo significativamente a probabilidade de falhas na execução contratual e de responsabilizações futuras. Verificada a viabilidade técnica e econômica da contratação, o processo avança para a elaboração do Termo de Referência, do Projeto Básico ou do Anteprojeto, conforme o caso.

O Termo de Referência (TR) assume papel central na fase preparatória, sendo elaborado com base no ETP e alinhado à análise de riscos. Ele detalha o objeto, as especificações técnicas, os critérios de medição e pagamento, as obrigações das partes e as condições de execução.

A pesquisa de preços, registrada em planilha e acompanhada de relatório analítico, fornece estimativa de custos de forma transparente e fundamentada, permitindo aferir a exequibilidade e aceitabilidade das propostas. Com base nesse levantamento, assim como nas demais informações contidas no Termo de Referência, o documento garante a vinculação do objeto contratado à necessidade da Administração, bem como a conformidade com o Plano de Contratações Anual e demais instrumentos de planejamento.

Posteriormente, devem ser elaboradas as minutas do edital e do contrato, seguidas da indispensável análise jurídica, etapa essencial para assegurar a legalidade, coerência interna e segurança jurídica do procedimento, viabilizando o regular início da fase externa da licitação, em consonância com os princípios e regras estabelecidos pela Lei nº 14.133/2021.

Dessa forma, conclui-se que a observância sistemática e integrada dos atos da fase preparatória permite ao gestor público realizar contratações mais eficientes, seguras e alinhadas ao interesse público, em conformidade com os princípios constitucionais da legalidade, eficiência, transparência e boa governança administrativa.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

 ____. Advocacia-Geral da União. Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos. Instrumento de padronização dos procedimentos de contratação. Brasília: Advocacia-Geral da União; Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos, 2023.

 ____.Decreto nº 10.947, de 25 de janeiro de 2022. Dispõe sobre o Plano de Contratações Anual no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 26 jan. 2022.

 ____. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 1 abr. 2021.

 ____.Ministério da Economia. Secretaria de Gestão. Instrução Normativa SEGES/ME nº 65, de 7 de julho de 2021. Dispõe sobre o procedimento para a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, para a contratação de bens e serviços no âmbito da administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 8 jul. 2021.

 ____.Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2633/2014 – Plenário. Relator: Ministro Aroldo Cedraz. Brasília, DF, 2014.

 ____.Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 330/2021 – Plenário. Relator: Raimundo Carreiro. Processo nº 039.224/2020-1. Brasília, DF, Sessão de 24 fev. 2021.

 ____. Tribunal de Contas da União. Licitações e contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 5. ed. Brasília, DF: TCU, 2024.

 CARDOSO, Lindineide Oliveira. Contratos Administrativos na Nova Lei de Licitações. 3. ed. São Paulo: JUSPODIVM, 2025.

 CANDEIA, Remilson Soares. Curso de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo: Dialética, 2023.

 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 37. ed. Barueri: Atlas, 2023. E-book.

 FERNANDES, Felipe; PENNA, Rodolfo. Lei de Licitações e Contratos para a Advocacia Pública . 5. ed. São Paulo: JUSPODIVM, 2025.

 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023. E-book.

 LEITE, Harrison. Manual de Direito Financeiro . 13. ed. São Paulo: JUSPODIVM, 2024.

 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 42. ed.  São Paulo: Malheiros, 2016.

 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 13. ed. Rio de Janeiro: Método, 2025.

ANEXO – CHECK-LIST DA FASE PREPARATÓRIA DA LICITAÇÃO

1.                      Planejamento da Contratação

 1.1                  Previsão da contratação no Plano de Contratações Anual (PCA); ☐

 1.2                  Elaboração do Documento de Formalização da Demanda (DFD), com justificativa da necessidade. ☐

 2.                      Instauração do Processo Administrativo

 2.1                  Autuação formal do processo administrativo de contratação; ☐

 2.2                  Numeração, identificação do objeto e organização cronológica dos documentos. ☐

 3.                      Designações Iniciais

 3.1                  Designação dos servidores responsáveis pela condução da fase preparatória; ☐

 3.2                  Definição da equipe de planejamento, quando exigida. ☐

 4.                      Estudos Técnicos e Análises

 4.1                  Elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP); ☐

 4.2                  Aprovação formal do ETP pela autoridade competente; ☐

 4.3                  Realização da Análise de Riscos, com identificação, avaliação e tratamento dos riscos. ☐

 5.                      Definição do Objeto

 5.1                  Elaboração do Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico; ☐

 5.2                  Compatibilidade do TR com o ETP e a análise de riscos. ☐

 5.3                  Aprovação formal do Termo de Referência. ☐

 6.                      Aspectos Orçamentários

 6.1                  Estimativa do valor da contratação, com metodologia adequada; ☐

 6.2                  Compatibilidade da estimativa com os preços de mercado; ☐

 6.3                  Reserva de recursos orçamentários (dotação disponível e suficiente). ☐

 7.                      Preparação da Gestão Contratual

 7.1                  Designação do gestor do contrato; ☐

 7.2                  Designação dos fiscais do contrato (técnico e administrativo). ☐

 8.                      Minutas e Controle Jurídico

 8.1                  Elaboração das minutas do edital e do contrato; ☐

 8.2                  Juntada das minutas ao processo administrativo; ☐

 8.3                  Emissão de parecer jurídico, com análise da legalidade do procedimento. ☐

 9.                      Autorização e Publicidade

 9.1                  Autorização da autoridade competente para publicação do edital do certame; ☐

 9.2                  Publicação do edital, nos meios legais e oficiais exigidos. ☐