INTRODUÇÃO

   A responsabilidade civil constitui tema recorrente na doutrina e na jurisprudência, sendo objeto de constantes debates no âmbito jurídico. Embora não se trate, em sua estrutura teórica, de instituto particularmente complexo, a multiplicidade de situações fáticas em que pode ocorrer a prática de ato ilícito causador de dano — nos termos do art. 186 do Código Civil — permite o surgimento contínuo de novos casos submetidos à apreciação do Poder Judiciário, frequentemente sem soluções previamente consolidadas.

   No que se refere à responsabilidade civil do Estado, o tema assume especial relevância, na medida em que praticamente todos os indivíduos mantêm alguma forma de relação com o ente estatal em sentido amplo. A evolução histórica do instituto revela uma significativa transformação, que se inicia na concepção de irresponsabilidade estatal típica do Estado absolutista e culmina no modelo constitucional contemporâneo, no qual a responsabilidade do Estado é, como regra, objetiva, conforme dispõe o art. 37, § 6º, da Constituição da República Federativa do Brasil.

   A adoção da responsabilidade objetiva, contudo, suscita importantes indagações, especialmente no que diz respeito à distribuição do ônus da prova nas ações indenizatórias. Questiona-se, nesse contexto, a quem compete a comprovação do dano, bem como a quem incumbe demonstrar a existência de eventuais causas excludentes do nexo causal. Trata-se de debate que, embora possua inegável densidade teórica e acadêmica, apresenta relevantes implicações práticas.

   Diante desse panorama, o presente trabalho propõe uma reflexão crítica sobre a temática, considerando, inclusive, o recente julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário nº 1.467.145/PR, no qual se firmou o entendimento de que não é admissível condicionar a responsabilização do ente público por danos ocorridos durante manifestações populares à comprovação, pela vítima, de que não participou da manifestação ou de eventual operação policial.

METODOLOGIA

   A presente pesquisa adota uma abordagem qualitativa, de natureza aplicada, com caráter descritivo e explicativo, voltada à análise do regime jurídico da responsabilidade civil do Estado no contexto de danos ocorridos em manifestações populares. Utiliza-se, como procedimento técnico, a pesquisa bibliográfica e documental, com o exame da Constituição Federal de 1988, da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e da doutrina de administrativistas como Rafael Carvalho Rezende Oliveira e José dos Santos Carvalho Filho.

   O método empregado é o dedutivo, partindo de premissas gerais relacionadas à teoria do risco administrativo para alcançar conclusões específicas sobre a distribuição do ônus da prova em ações indenizatórias, como no caso específico, a decorrente de operações policiais. A análise desenvolve-se sob perspectiva dogmático-jurídica, trazendo à baila o conhecimento doutrinário e o o recente julgamento do RE 1.467.145/PR.

FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO

   Conforme a doutrina, a responsabilidade civil do Estado é fundada em dois fundamentos importantes: teoria do risco administrativo e repartição dos encargos sociais. Pela teoria do risco administrativo, o Estado assume prerrogativas especiais e tarefas diversas em relação aos cidadãos que possuem riscos de danos inerentes. E em razão dos benefícios gerados à coletividade pelas atividades administrativas, os danos delas decorrentes devem ser suportados, igualmente, pela coletividade. (Oliveira, 2021).

   A doutrina não diverge que a responsabilidade do Estado, como prevista na constituição é objetiva (Carvalho Filho, 2020). Para a configuração da responsabilidade objetiva do Estado, elementos devem estar presentes cumulativamente: a) fato administrativo (conduta comissiva ou omissiva atribuída ao Poder Público); b) dano; e c) nexo causal (Oliveira, 2021). Presentes os mencionados pressupostos, haverá o dever de indenizar o lesado pelos danos que lhe foram causados sendo desnecessária a investigação sobre a conduta administrativa ser, ou não, conduzida pelo elemento culpa (Carvalho Filho, 2020).

   Em alguns casos, até mesmo as decisões lícitas do governo serão suscetíveis de ensejar a obrigação indenizatória por parte do Estado (Carvalho Filho, 2020). Rafael Oliveira observa que tratando-se da responsabilidade objetiva do Estado, “a ilicitude desloca-se da conduta estatal para o resultado (dano antijurídico)”. Assim, independentemente da conduta do agente ser lícita ou ilícita, haverá responsabilidade do Estado quando for comprovado o dano ilícito, (anormal ou desproporcional), causado à vítima (Oliveira, 2021).

O ÔNUS DA PROVA E A INADMISSIBILIDADE DA CULPA PRESUMIDA

   Sendo a responsabilidade objetiva, descabe a verificação acerca do dolo ou culpa do agente público. Assim, uma questão pertinente surge acerca do ônus da prova.

   Considerando que a responsabilidade estatal é objetiva, a pessoa jurídica de direito público terá que buscar, como defesa cabível, provar a inexistência do fato administrativo, a inexistência de dano ou a ausência do nexo causal entre o fato e o dano (Carvalho Filho, 2020). Nesse sentido, o STF ao julgar o Tema 1.055, fixou a tese de que a responsabilidade civil do Estado em relação a profissional da imprensa ferido por agentes policiais durante cobertura jornalística, em manifestações em que haja tumulto ou conflitos entre policiais e manifestantes é objetiva. Contudo, ressalvou que cabe a excludente da responsabilidade da culpa exclusiva da vítima, quando o profissional de imprensa descumprir ostensiva e clara advertência sobre acesso a áreas delimitadas, em que haja grave risco à sua integridade física (RE 1209429/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, julgado em 10/6/2021 (Repercussão Geral – Tema 1055 – Info 1021).

   Os eventos que venham a ser exclusivamente atribuídos à vítima, ao terceiro ou à natureza não acarretam a responsabilidade do Estado, pois são considerados causas excludentes do nexo de causalidade (Oliveira, 2021).

   A pretensão formulada pelo indivíduo para obter do Estado a reparação de prejuízos atenua em muito o princípio de que o ônus da prova incumbe a quem alega (Carvalho Filho, 2020). Como se verá, aparentemente, o Supremo entendeu que ônus de provar a existência de excludente no caso de manifestação é do Estado, cabendo ao lesado comprovar que o dano decorreu de conduta de agente público em manifestação.

ANÁLISE DO RE 1.467.145/PR E O TEMA 1.055

   Em 2015, professores da rede pública do Paraná realizaram manifestação em frente à Assembleia Legislativa contra alterações no regime previdenciário. A atuação da Polícia Militar resultou em confronto, com diversos feridos.

   Foram ajuizadas diversas ações indenizatórias contra o Estado do Paraná, alegando uso excessivo da força policial. Diante da multiplicidade de demandas semelhantes, foi instaurado Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, no qual o Tribunal de Justiça do Paraná decidiu que apenas seriam indenizáveis os casos em que a vítima comprovasse a condição de “terceiro inocente”, sem participação na manifestação ou contribuição para a reação policial.

   O Ministério Público do Paraná interpôs recurso extraordinário, sustentando que a tese violava o art. 37, § 6º, da Constituição Federal, que estabelece a responsabilidade objetiva do Estado. Defendeu que não cabe à vítima provar sua inocência, mas sim ao Estado demonstrar eventual excludente de responsabilidade.

   Ao julgar o apelo, RE 1.467.145/PR, o Supremo Tribunal Federal reafirmou que o Estado responde pelos danos causados por policiais a manifestantes. A Corte admite a possibilidade de mitigação ou a exclusão da responsabilidade objetiva do Estado nos casos em que for comprovada a presença de alguma causa excludente, contudo não se  pode aplicá-las de forma presumida, geral e abstrata, nos moldes do que foi fixado na tese fixada pelo Tribunal de Justiça do Paraná.

   O Supremo ainda entendeu que a decisão violava o direito de reunião ao impor às vítimas o ônus de provar que não participaram da manifestação para fins de indenização, criando condicionante não prevista na Constituição e esvaziando o exercício das liberdades de expressão e manifestação. Reafirmou-se que a responsabilidade civil do Estado, nesse contexto, é objetiva, cabendo ao ente público comprovar eventual excludente do nexo causal, nos termos do Tema 1.055, sendo irrelevante a apuração penal da conduta policial. Com esses fundamentos, o Plenário deu provimento ao recurso do Ministério Público para reformar o acórdão do TJPR.

CONCLUSÃO

   A análise sistemática permite concluir que o sistema jurídico brasileiro, respaldado pela decisão da Corte Suprema, veda a inversão do ônus da prova que presuma a culpa do particular pelo simples exercício de seus direitos constitucionais. A responsabilidade civil objetiva é pautada na teoria do risco administrativo, que impõe ao Estado o ônus de arcar com o risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes deve-se corresponder um risco maior (Carvalho Filho, 2020).

   Em suma, para garantir a segurança (podendo ser compreendida a física e a jurídica) e a efetividade dos direitos fundamentais, o Estado deve zelar pela integridade física dos cidadãos em reuniões públicas, sob pena de responder objetivamente pelos excessos de seus agentes.

REFERÊNCIAS

BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 27 jan 2026.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. O Estado responde objetivamente pelos danos causados por policiais aos participantes de manifestação; cabe ao poder público provar eventual excludente de responsabilidade; não se presume a culpa exclusiva da vítima unicamente pelo fato de estar presente na manifestação. Buscador Dizer o Direito, Manaus. Disponível em: https://buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/14208/o-estado-responde-objetivamente-pelos-danos-causados-por-policiais-aos-participantes-de-manifestacao-cabe-ao-poder-publico-provar-eventual-excludente-de-responsabilidade-nao-se-presume-a-culpa-exclusiva-da-vitima-unicamente-pelo-fato-de-estar-presente-na-manifestacao. Acesso em: 27/01/2026 – 21:05

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense, MÉTODO, 2021.