O Direito Fundamental à Saúde e a Reserva do Possível: Limites Constitucionais à Atuação do Poder Judiciário

1.      INTRODUÇÃO

O direito à saúde, consagrado como direito fundamental na Constituição Federal de 1988, representa uma das mais expressivas concretizações do Estado Democrático de Direito e da ordem social inaugurada pelo texto constitucional. Enraizado no princípio da dignidade da pessoa humana, esse direito impõe ao Estado o dever de formular e executar políticas públicas voltadas à promoção, proteção e recuperação da saúde, assegurando a todos os cidadãos condições materiais mínimas para uma existência digna.

Entretanto, a efetivação plena desse direito enfrenta desafios estruturais e financeiros que repercutem diretamente na atuação dos Poderes Públicos. A escassez de recursos, a complexidade administrativa do Sistema Único de Saúde (SUS) e as desigualdades regionais impõem limites práticos à universalidade e integralidade do atendimento. Nesse contexto, emerge o debate em torno do princípio da reserva do possível, concebido originalmente pela jurisprudência constitucional alemã e incorporado ao direito brasileiro como elemento condicionante das prestações estatais.

Ocorre que a aplicação indiscriminada desse princípio tem sido frequentemente invocada como justificativa para a omissão estatal no cumprimento de suas obrigações constitucionais, especialmente nas demandas de saúde. Diante desse cenário, o Poder Judiciário tem sido chamado a intervir para assegurar a concretização de direitos sociais negligenciados, assumindo um papel de garantidor último do mínimo existencial. Essa atuação, entretanto, suscita um delicado debate sobre os limites da judicialização das políticas públicas e sobre a separação funcional entre os Poderes, pilares essenciais do constitucionalismo democrático.

A atuação contramajoritária do Supremo Tribunal Federal, notadamente em casos emblemáticos como a ADPF 45 e a ADPF 756/DF, evidencia a tensão entre o dever judicial de assegurar a eficácia dos direitos fundamentais e a necessidade de respeitar a autonomia dos demais Poderes na formulação de políticas públicas. Nesse ponto, coloca-se em relevo a busca por um equilíbrio entre a efetividade do mínimo existencial e a observância da reserva do possível, de modo a compatibilizar a proteção do direito à saúde com a responsabilidade orçamentária e os limites materiais do Estado.

Diante dessa conjuntura, o presente artigo propõe examinar, sob uma perspectiva jurídico-constitucional, os contornos e restrições da concretização do direito fundamental à saúde e a atuação do Poder Judiciário como instrumento de realização de políticas públicas essenciais. Para tanto, serão analisados os fundamentos teóricos da reserva do possível, a sua relação com o mínimo existencial e a evolução da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na efetivação desse direito. O estudo busca, assim, contribuir para a compreensão dos parâmetros que devem orientar o controle judicial das políticas públicas, em especial na seara da saúde, de modo a preservar simultaneamente a eficácia dos direitos fundamentais e a integridade do sistema constitucional.

2. DESENVOLVIMENTO

2.1  O Conteúdo e os Desafios de Efetivação do Direito à Saúde na Constituição de 1988

A compreensão contemporânea do direito à saúde insere-se na lógica do Estado Social, modelo que impõe ao Poder Público o dever de assegurar condições materiais mínimas para uma vida digna. A noção de “padrão mínimo de vida” decorre da experiência constitucional alemã e de sua teoria do Estado Social, segundo a qual a efetividade dos direitos fundamentais demanda uma atuação estatal positiva, sobretudo na oferta de serviços públicos essenciais. Quando o Estado se omite nessa tarefa, abre-se espaço para a intervenção do Poder Judiciário, a fim de garantir a igualdade substancial e a proteção dos direitos fundamentais básicos, entre eles o direito à saúde (BORGES, 2008).

No contexto brasileiro, entretanto, a Constituição Federal de 1988 não definiu de forma precisa o conteúdo material do direito à saúde. Os artigos 196 a 200 delineiam apenas princípios gerais, diretrizes e repartição de competências entre os entes federados. Assim, o texto constitucional não esclarece se o direito à saúde abrange todas as prestações possíveis ou apenas aquelas consideradas essenciais à preservação da vida e da dignidade humana (SARLET, 2007).

Dessa forma, cabe ao legislador infraconstitucional delimitar o conteúdo e o alcance do direito à saúde, compatibilizando-o com as competências previstas na Constituição. O Poder Judiciário, por sua vez, exerce papel fundamental de intérprete e garantidor da ordem constitucional, devendo zelar para que as normas relativas aos direitos fundamentais, inclusive os sociais de natureza prestacional, sejam efetivamente aplicadas (SARLET, 2007, p. 12).

A concretização dos direitos sociais prestacionais envolve, necessariamente, a questão dos custos e da disponibilidade de recursos públicos. A efetividade desses direitos depende da existência de meios materiais e financeiros para sua implementação, o que suscita o debate sobre os limites de atuação do Judiciário diante de restrições orçamentárias. Nessa perspectiva, a realização dos direitos fundamentais sociais está condicionada à capacidade econômica do Estado, que deve alocar seus recursos prioritariamente para atender às necessidades básicas e essenciais definidas pela Constituição. Somente após a satisfação desses objetivos fundamentais é que recursos excedentes podem ser destinados a outras finalidades políticas (SARLET; FIGUEIREDO, 2007).

Esse raciocínio conduz à discussão sobre o princípio da reserva do possível, concebido pelo Tribunal Constitucional Federal Alemão em julgamento envolvendo a ampliação de vagas universitárias, no qual se reconheceu que o Estado não poderia ser compelido a ir além de suas possibilidades financeiras (MALDONADO, 2015). Assim, a reserva do possível se consolidou como princípio constitucional implícito, funcionando como limite à atuação positiva do Estado em matéria de prestações públicas.

Conforme sistematiza Ana Paula de Barcellos (2018, p. 568), a reserva do possível apresenta duas dimensões: (a) a fática, relacionada à efetiva inexistência de recursos financeiros, humanos ou estruturais; e (b) a jurídica, vinculada à ausência de previsão orçamentária para determinada despesa. Em outras palavras, a insuficiência de recursos pode decorrer tanto da escassez material quanto da impossibilidade legal de execução da despesa pública sem prévia autorização orçamentária.

Todavia, mesmo diante de limitações financeiras ou da inexistência de dotação orçamentária, o Estado permanece constitucionalmente vinculado à obrigação de assegurar condições mínimas de existência digna a todos os cidadãos. Esse núcleo essencial, o chamado mínimo existencial, compreende os aspectos materiais, morais e intelectuais indispensáveis à vida humana. O princípio da reserva do possível não pode, portanto, ser utilizado como justificativa genérica para a inércia estatal na implementação de políticas públicas fundamentais.

A desigualdade socioeconômica observada no Brasil evidencia a distância entre o texto constitucional e a realidade fática. Em razão dessa discrepância, a judicialização da saúde tornou-se um fenômeno crescente, impulsionada por omissões administrativas e pela resistência do Estado em efetivar prestações básicas. Frequentemente, a Administração Pública invoca argumentos como a reserva do possível, a separação dos poderes e as leis orçamentárias para justificar a não implementação de políticas públicas voltadas à efetivação do direito à saúde (MALDONADO, 2015).

É nesse contexto que surge o debate sobre o controle judicial de políticas públicas, que se faz necessário quando há omissão injustificada do Poder Público na concretização de direitos fundamentais. Embora o exame do comportamento das Cortes Estaduais ultrapasse os limites deste trabalho, é relevante destacar decisões paradigmáticas do Supremo Tribunal Federal (STF) que consolidaram a atuação judicial em matéria de saúde.

Entre os precedentes, merece menção a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 45, relatada pelo Ministro Celso de Mello. Embora o processo tenha sido extinto sem julgamento de mérito, o voto proferido reconheceu, pela primeira vez, a possibilidade de intervenção judicial em políticas públicas já previstas na Constituição, quando sua execução pelo Executivo ou Legislativo é total ou parcialmente frustrada (STF, ADPF 45, DJ 04/05/2004).

Outro exemplo relevante encontra-se no Informativo n.º 1022 do STF, no qual a Corte assentou que o Estado pode ser compelido a fornecer medicamento não registrado pela ANVISA, desde que sua importação esteja autorizada, o fármaco seja imprescindível ao tratamento e o paciente não possua recursos financeiros para custeá-lo (CAVALCANTE, 2024).

Durante a pandemia de COVID-19, a atuação judicial em matéria de saúde atingiu proporções inéditas. Diante da omissão de diversos gestores públicos, o Judiciário foi acionado para assegurar internações, fornecimento de medicamentos, insumos hospitalares e acesso a leitos de UTI (SILVA; DIAS, 2024). Um marco desse período foi a decisão proferida na ADPF 756/DF, relatada pelo Ministro Ricardo Lewandowski, que determinou medidas urgentes para conter a crise sanitária em Manaus, caracterizando uma intervenção contramajoritária legítima, justificada pela inércia dos poderes políticos diante de uma emergência humanitária (STF, ADPF 756, DJ 18/01/2021).

A atuação do Supremo Tribunal Federal, nessas hipóteses, reafirma que o princípio da reserva do possível não pode ser invocado para restringir o mínimo existencial nem para justificar a negação de direitos fundamentais básicos, como a saúde e a vida (SARLET; FIGUEIREDO, 2007). É indispensável distinguir entre a prudência necessária na análise das limitações orçamentárias e a indevida negação da eficácia plena dos direitos fundamentais.

Diante desse panorama, destaca-se o papel das instituições do sistema de justiça como um todo, Ministério Público, Defensoria Pública, Advocacia Pública e Poder Judiciário, na promoção da efetividade dos direitos fundamentais e na concretização do direito à saúde. Em um contexto marcado por profundas desigualdades sociais e pela recorrente insuficiência das políticas públicas, tais instituições exercem funções complementares e indispensáveis ao fortalecimento do Estado Democrático de Direito.

O Ministério Público atua na defesa da ordem jurídica e dos interesses sociais, fiscalizando políticas de saúde e promovendo ações coletivas em defesa do acesso universal. A Defensoria Pública assegura a representação dos cidadãos em situação de vulnerabilidade, garantindo a proteção dos hipossuficientes. A Advocacia Pública, por sua vez, desempenha papel relevante na orientação e defesa jurídica do Estado, contribuindo para a efetividade e a legalidade das políticas públicas. Por fim, o Poder Judiciário se afirma como garantidor da Constituição, responsável por intervir quando a omissão ou a ineficácia das políticas públicas comprometer a dignidade humana.

 Assim, a cooperação institucional entre esses órgãos constitui elemento essencial para a efetivação do direito à saúde e para a consolidação de uma justiça social verdadeiramente inclusiva e equitativa.

CONCLUSÃO

A análise empreendida permitiu constatar que o direito fundamental à saúde, previsto nos artigos 6º e 196 a 200 da Constituição Federal, traduz uma das expressões mais significativas do Estado Social e do princípio da dignidade da pessoa humana. A sua efetividade, contudo, depende de um conjunto complexo de fatores, normativos, institucionais, financeiros e políticos, que condicionam a atuação do Poder Público e, por consequência, do próprio Poder Judiciário.

Verificou-se que a ausência de uma definição constitucional precisa quanto ao conteúdo material do direito à saúde gera tensões entre os deveres estatais de prestação e os limites impostos pela realidade orçamentária. Nesse cenário, o princípio da reserva do possível surge como elemento de ponderação entre o dever de garantir direitos sociais e a necessidade de observância da capacidade financeira do Estado. Contudo, a invocação desse princípio não pode servir de escudo para justificar a omissão estatal, sob pena de se esvaziar o núcleo essencial dos direitos fundamentais.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem evoluído no sentido de reconhecer a legitimidade da intervenção judicial quando demonstrada a omissão injustificada do Poder Público na concretização de políticas de saúde. Casos paradigmáticos, como a ADPF 45 e a ADPF 756/DF, consolidaram o entendimento de que a atuação judicial é admissível sempre que estiver em risco o mínimo existencial, núcleo indispensável à preservação da vida e da dignidade humana.

Assim, a efetividade do direito à saúde deve ser compreendida a partir de um equilíbrio entre dois vetores constitucionais: de um lado, o dever estatal de garantir prestações mínimas que assegurem condições básicas de existência; de outro, a observância dos limites materiais e orçamentários próprios do Estado. O papel do Poder Judiciário, nesse contexto, não é o de substituir o gestor público, mas de assegurar que as políticas públicas sejam implementadas em conformidade com os parâmetros constitucionais, evitando retrocessos e garantindo a máxima efetividade possível aos direitos fundamentais.

Por fim, conclui-se que a concretização do direito à saúde exige a atuação harmônica e cooperativa entre os Poderes da República. Cabe ao Legislativo definir prioridades e aprovar orçamentos adequados; ao Executivo, executar políticas eficazes e inclusivas; e ao Judiciário, exercer controle de constitucionalidade e proteção contra omissões inconstitucionais. Somente mediante essa atuação conjunta será possível assegurar que o direito à saúde deixe de ser uma promessa formal e se torne uma realidade efetiva, assegurando a todos os cidadãos o pleno exercício da dignidade humana.

REFERÊNCIAS

BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

BORGES, Tarcísio Barros. A eficácia dos direitos sociais e o princípio da reserva do possível. Revista ESMAFE, Recife, n. 18, p. 50-70, 2008. Disponível em: https://www.jfpe.jus.br/RevistaN18.pdf.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 45. Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04/05/2004.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADPF 756 TPI/DF. Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 18/01/2021.

CAVALCANTE, Márcio André Lopes. Estado pode ser obrigado a fornecer medicamento não registrado na ANVISA. Buscador Dizer o Direito, 2024. Disponível em: https://www.buscadordizerodireito.com.br/jurisprudencia/detalhes/c11cb55c3d8dcc03a7ab7ab722703e0a.

MALDONADO, Viviane Nóbrega. O Poder Judiciário e o princípio da reserva do possível. Cadernos Jurídicos, São Paulo, ano 16, n. 40, p. 189-212, abr./jun. 2015. Disponível em: https://www.tjsp.jus.br/download/EPM/Publicacoes/CadernosJuridicos/40c%2013.pdf.

SARLET, Ingo Wolfgang. Algumas considerações em torno do conteúdo, eficácia e efetividade do direito à saúde na Constituição de 1988. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado, n. 11, 2007. Disponível em: https://repositorio.ufsc.br/bitstream/handle/123456789/1722/RERE-11-SETEMBRO-2007-INGO-SARLET.pdf.

SARLET, Ingo Wolfgang; FIGUEIREDO, Mariana Filchtiner. Reserva do possível, mínimo existencial e direito à saúde: algumas aproximações. Revista Brasileira de Direitos Fundamentais & Justiça, v. 1, n. 1, 2007.

SILVA, Fabiola de Carvalho; DIAS, Mônica Picanço. Ativismo Judicial: reflexões do direito à saúde em tempos da SARS-CoV-2 (COVID-19) e ADI 6.341/STF. Revista Políticas Públicas e Cidades, v. 13, n. 1, p. e737, 2024.