Do regionalismo ao processo de integração econômica: um ponto de vista do direito constitucional internacional

1. INTRODUÇÃO

O projeto de integração econômica regional tem como objetivo o livre trânsito e circulação dos fatores de produção, que implica no ingresso deles no mercado interno de países diversos sem entraves comerciais.

Os tratados instituidores de associações regionais visam o propósito da circulação de mercadorias em redução parcial de alíquotas, tendo em vista negociações parciais de listas nacionais.

A ideia de integração propõe-se como ideal de eficiência econômica, iniciada com acordos comerciais firmados, que tentam superar as instabilidades políticas e econômicas.

Já nas primeiras etapas do processo de integração (área de tarifas preferenciais ou união aduaneira) são firmados acordos de cooperação e acordos de complementação econômica, para setores considerados como estratégicos. Assim, a ideia do trânsito de mercadorias passa a ser cuidadosamente analisada, forçando uma revisão nas regras jurídicas estabelecidas na ordem jurídica interna e na ordem regional.

Do ponto de vista do Direito algumas sérias medidas devem ser tomadas e outras analisadas. É preciso identificar que normas de alcance regional serão postas, quais ditames e recomendações da Organização Mundial de Comércio devem prevalecer, bem como qual a proposta para a harmonização de regras sobre importação e exportação passa a valer entre membros do acordo e entre estes e terceiros (os não-membros, países-parceiros comerciais), e ainda quais medidas adotar para não restringir direitos.

Na era em que estamos vivendo, um fenômeno tem sido o grande impulsionador das relações entre todos os povos do globo terrestre: a globalização. Fenômeno este que ao criar novas estruturas na sociedade mundial exige do Direito a adequação à nova realidade com a produção de normas jurídicas que melhor se adequem as características da sociedade contemporânea.

O estudo das associações e organizações internacionais é de importância fundamental para o profissional do Direito, hoje consciente de que o projeto de criação de uma nova ordem internacional começa necessariamente pela consignação de ordens ou sistemas regionais.

Na busca do entendimento de quais os métodos utilizados para alcançar uma nova ordem internacional temas como a interdependência das relações entre os Estados deve ser analisada, compreendendo-se que um fato ocorrido em um país tem repercussão imediata em outro. Em contrapartida, o simples fato de um Estado assumir um compromisso internacional ao ingressar numa associação regional faz com que sua ordem jurídica interna deva ser reestruturada, mesmo que já haja uma previsão em sentido comum em legislação ordinária ou que se tenha apenas uma referência programática na Constituição Federal.

Dentre os principais instrumentos do direito internacional figuram os tratados, acordos formais entre dois ou mais países, ou organizações internacionais, que estabelecem direitos e obrigações para as partes envolvidas. Esses acordos são também conhecidos como pactos, convenções ou protocolos. Os tratados internacionais são uma das principais fontes do direito internacional e podem ser bilaterais, envolvendo apenas dois países, ou multilaterais, envolvendo diversos países. Alguns tratados são regionais e limitados a uma região geográfica específica, enquanto outros tratados são universais e se aplicam a todos os países.

Tanto as convenções quanto os tratados internacionais são instrumentos fundamentais do direito internacional, contribuindo para a construção de uma ordem mundial baseada em regras e normas comuns. Enquanto as convenções servem de base para a elaboração de leis pelos países signatários, os tratados devem ser incorporados à legislação nacional, por meio de aprovação do Congresso Nacional^[1].

Ressaltamos que esse processo de incorporação dos tratados internacionais ao ordenamento os equipara às leis ordinárias. No entanto, os tratados internacionais poderão ter status constitucional. De acordo com o artigo 5º, § 2º, da Constituição Federal, os direitos e garantias fundamentais nela previstos são aplicáveis também às relações internacionais. Nesse sentido, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que os tratados de direitos humanos possuem status supralegal no ordenamento jurídico brasileiro, ou seja, estão em patamar hierárquico superior às leis ordinárias e inferiores somente à Constituição Federal^[2] – pelo que, em caso de conflito entre o tratado internacional e a legislação nacional, deve prevalecer a norma mais favorável à proteção dos direitos humanos.

Como podemos perceber, o fenômeno da integração econômica conta com a atualidade para demonstrar relevância. Os recentes acontecimentos na ordem internacional revelam a necessidade de estudar como adequar as regras do direito interno aos acordos estabelecidos, objetivando a formação de um mercado comum (caso do Mercosul) e quais novas medidas devem ser tomadas para evitar problemas conjunturais.

Assim, o presente texto analisa as características da Nova Ordem Econômica Internacional e do regionalismo, descrevendo cada etapa do processo de integração entre as nações.

2. NOÇÃO DE ORDEM INTERNACIONAL E DE ORDEM REGIONAL

2.1. Nova ordem econômica internacional

O aumento das interações transnacionais, potencializado pelo desenvolvimento das comunicações, trouxe um conjunto de problemas a serem enfrentados pela comunidade internacional.

Diante disso, torna-se necessário um diálogo que favoreça uma adequação social de nível internacional, o que nas lições de Marcel de Neves significa:

(…) a capacidade de possibilitar a convivência não destrutiva de diversos projetos e perspectivas, levando à legitimação dos procedimentos constitucionalmente estabelecidos, na medida em que esses servem para reorientar as expectativas em face do direito, sobretudo daqueles que eventualmente tenha suas pretensões rejeitadas por decisões jurídicas[3].

A Nova Ordem Econômica Internacional – NOEI – é reflexo, portanto, desse fenômeno no mundo econômico internacional, sendo caracterizada por uma “ideologia do desenvolvimento”, aportada em princípios de cooperação internacional.

A NOEI assinala novas possibilidades de relações mercadológicas, com a necessária intervenção do Estado nacional na regulamentação das relações comerciais entre as nações, assinalando um fortalecimento do fenômeno conhecido por regionalismo.

Mohammed Bedjaoui oferecendo críticas ao termo em estudo, preleciona que “Tomada em um sentido comum, a expressão ‘nova ordem econômica internacional’ é fundamentalmente inexata, porque ela supõe a existência de uma ‘ordem anterior’, onde só existe uma desordem”^[4]. Em desprezo ao preciosismo semântico, a doutrina, porém, já consagrou o uso da expressão.

A Nova Ordem Econômica Internacional é centrada em uma ideologia de desenvolvimento cooperativo, dedicada não apenas às relações de cunho econômico, mas a qualquer interação inter Estados que perpasse os interesses nacionais de determinada Nação. Podemos nos referir, por exemplo, ao gradativo interesse da comunidade internacional pela criação de institutos que restrinjam a soberania estatal sobre os recursos naturais, tema da Resolução n. 1.803, adotada pela Assembleia Geral da ONU, em 1962, que dispôs:

1. O direito dos povos e das nações à soberania permanente sobre as suas riquezas e recursos naturais deverá ser exercido no interesse do respetivo desenvolvimento nacional e do bem-estar do povo do Estado em causa.

2. A exploração, desenvolvimento e disposição de tais recursos, bem como a importação dos capitais estrangeiros necessários para tais fins, deverão estar de acordo com as regras e condições que os povos e nações livremente considerem necessárias ou desejáveis relativamente à autorização, restrição ou proibição de tais atividades.[5]

Partindo dessas premissas, Häberle destaca que: “(…) hoje o Estado Constitucional e o Direito Internacional transformam-se em conjunto. O Direito constitucional não começa onde cessa o Direito Internacional. Também é válido o contrário, ou seja, o Direito Internacional não termina onde começa o Direito Constitucional”^[6].

A soberania nacional, todavia, deve ser exercida em conformidade com o direito internacional, em consonância com os princípios de cooperação internacional e da manutenção da paz. Nesse sentido, ressalta a referida norma:

5. O exercício livre e proveitoso da soberania dos povos e das nações sobre os seus recursos naturais deverá ser fomentado pelo respeito mútuo entre Estados com base na respetiva igualdade soberana.

6. A cooperação internacional com vista ao desenvolvimento econômico dos países em vias de desenvolvimento, sob a forma de investimentos de capitais públicos ou privados, troca de bens e serviços, assistência técnica, ou partilha de informação científica, deverá favorecer o desenvolvimento nacional independente desses países e basear-se no respeito da sua soberania sobre as respetivas riquezas e recursos naturais.[7]

Já em 1966 outra Resolução da Assembleia Geral tratou sobre a soberania permanente sobre recursos naturais. Por sua vez, em Resolução adotada em dezembro de 1973, a Assembleia Geral reafirmou o direito inalienável dos Estados à soberania sobre os recursos naturais.

No que se refere ao desenvolvimento econômico, a NOEI defende o reconhecimento da independência da economia de cada Estado frente às grandes potências, ao mesmo tempo em que propugna a ideia de interdependência das economias locais, relativamente ao mercado internacional, fundada em uma noção de solidariedade permanente e institucionalizada.

Como reconhece Celso de Albuquerque Mello, porém, “As ideias propugnadas são belas, mas infelizmente tem apenas um valor político e não se tornaram realidade. A denominada solidariedade tem sido mais um artifício de retórica do que de prática^[8]”.

A Assembleia Geral da ONU aprovou, em 1974, uma “declaração relativa à instauração de uma nova ordem econômica” e o “programa de ação relativo à instauração de uma nova ordem econômica internacional”. Na Resolução nº 3.281, que proclamou a Carta de Direitos e Deveres Econômicos dos Estados, restaram estabelecidos quinze princípios, voltados a manutenção do respeito mútuo das soberanias estatais:

As relações econômicas, políticas e de outra índole entre os Estados se regerão, entre outros, pelos seguintes princípios:

a) Soberania, integridade territorial e independência política dos Estados;

b) igualdade soberana de todos os Estados;

c) Não-agressão;

d) Não-intervenção;

e) Benefício mútuo e eqüitativo;

f) Coexistência pacífica;

g) Igualdade de direitos e livre determinação dos povos;

h) Solução pacífica das controvérsias;

i) Reparação das injustiças existentes pelo império da força que privem a uma nação dos meios naturais necessários para seu desenvolvimento normal;

j) Cumprimento de boa-fé das obrigações internacionais;

k) Respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais;

l) Abstenção de todo intento de buscar hegemonia e esferas de influência;

m) Fomento da justiça internacional;

n) Cooperação internacional para o desenvolvimento;

o) Livre acesso ao mar e desde o mar para os países sem litoral dentro do marco dos princípios acima enunciados.”[9]

As declarações consagram a equidade, a igualdade soberana, a interdependência e a cooperação entre todos os Estados, condenando a dominação estrangeira, o apartheid e o neocolonialismo.

No entanto, estas resoluções padecem do grande dissenso entre as nações que a assinaram. Os países ricos defendem que elas têm apenas valor político e moral, enquanto os pobres argumentam que, tendo fundamento na carta da ONU, restam obrigatórias como consequência da natureza do tratado internacional.

2.2. O regionalismo

O regionalismo, termo e realidade muito em destaque na ordem internacional nessas últimas décadas, obedece a duas ordens de fatores, que podem ser vistos como causa e consequência: o primeiro diz respeito a transnacionalizacão da ordem econômica, que retira do Estado uma série de atributos para a intervenção na vida econômica do país; o segundo manifesta-se no sentido de que se bem administrada e coordenada, essa crescente abertura e globalização da economia pode representar formas benéficas de inserção mundial de países, e em especial de grupos regionais de países, reforçando seu poder político e econômico.

Por esse prisma de abordagem, Marcelo Neves, ao tratar sobre a questão, numa perspectiva constitucional, anota que:

(…) o transconstitucionalismo implica o reconhecimento de que as diversas ordens jurídicas entrelaçadas na solução de um problema-caso constitucional – a saber, de direitos fundamentais ou humanos e de organização legítima do poder – que lhes são concomitantemente relevantes, devem buscar formas transversais de articulação para solução do problema, cada uma delas observando a outra, para compreender os seus próprios limites e possibilidades de contribuir para solução do problema. Sua identidade é reconstruída, dessa maneira, enquanto leva a sério a alteridade, a observação do outro. Isso parace-me frutífero e enriquecedor da própria identidade porque todo observador tem um limite de visão no “ponto cego”, aquele que o observador não pode ver em virtude da sua posição ou perspectiva de observação.[10]

Desta forma, configuram-se como fatores da integração regional, além dos econômicos, outros de ordem geográfica, cultural, social e política, não devendo ser levado em conta interesses que outrora empreenderam, a partir do autoritarismo, uma integração imposta, como no caso da ex-URSS.

O professor lusitano Joaquim Ramos Silva, remete-nos aos elementos caracterizadores da regionalização, explicitando que se deve entendê-la semanticamente como:

(…) a associação de um certo número de países para efeitos económicos e comerciais, designadamente de actuação conjunta mediante o estabelecimento de alguns compromissos mútuos (por exemplo, a abolição geral de barreiras aduaneiras internas ou a criação de uma pauta exterior comum). Do que fica dito, e embora haja paralelamente uma integração espontânea da economia mundial, torna-se claro que visamos sobretudo a associação formal entre países, ainda que a diferença entre as duas situações seja em muitos casos tênue, e a investigação se interesse cada vez mais por este último tipo de situações menos definidas a priori. Como é até certo ponto lógico, a regionalização tende a agrupar países geograficamente próximos, embora com se verá, nem sempre assim aconteça, e o seu conteúdo pode, por outro lado, alterar-se bastante de caso para caso, cosoante os acordos que lhe estão na base. Assim, e apenas para citar dois exemplos, as diferenças são consideráveis entre a união Européia (EU) e a Área de Comércio Livre da América do Norte (NAFIA), embora ambas sejam representativas da regionalização mundial.[11]

Esta forte tendência na economia mundial se acentuou nos anos 1970 e teve grande aceleramento na década de 1990, quando até 1995, tinham sido notificados 109 acordos regionais ao Acordo Geral sobre Aduanas e Comércio – GATT – órgão antecessor da Organização Mundial do Comércio. Dados da OMC demonstram que até dezembro de 2002, cerca de 250 acordos regionais de livre comércio foram notificados àquele órgão, podendo ser citados:

1. a) NAFTA – North American Free Trade Agreement – entre Canadá, Mexido e Estados Unidos;
2. b) Comunidade Europeia, composta por países europeus;
3. c) ALADI – Associação Latino-Americana de Integração, formado por países latino-americanos;
4. d) APEC – Asia-Pacific Economic Cooperation – composta por países da Ásia e do Pacífico;
5. e) CEI – Comunidade dos Estados Independentes – que reuniu a maioria das repúblicas que eram membros da União Soviética;
6. f) ASEAN – Associação das Nações do Sudeste Asiático – bloco formado pelos países do Sudeste Asiático;
7. g) OPEP – Organização dos Países Exportadores de Petróleo – composta por países produtores e exportadores de petróleo, entre os quais alguns Estados do Oriente Médio, Venezuela, Angola e Guiné Equatorial;
8. h) Tigres Asiáticos, bloco composto por grandes polos da economia asiática, como Hong Kong, Cingapura e Taiwan;
9. i) SADC – Comunidade para o Desenvolvimento da África Austral – bloco econômico composto por países da região sul do continente africano.

Aponte-se que o mesmo país, geralmente, é concomitantemente participante de vários acordos econômicos regionais.

Tal quadro permite-nos constatar uma evolução quase cíclica da regionalização no último século, em decorrência das instabilidades surgidas no cenário econômico mundial em cada período. Além desses fatores, há de se referir a instabilidade existente dentro dos próprios blocos, criada por um clima de dúvida e controvérsias, que sempre acabam por gerar questionamentos a respeito das implicações que esta nova realidade pode tomar dentro de cada nação.

Estes debates acabam, na maioria dos casos, por fortalecer o ideal integracionista dentro dos parâmetros de aceitação impostos pelas comunidades nacionais e regional. A própria União Europeia sofreu alternadas crises, progredindo muitas vezes após margens de retrações.

A União Europeia remonta ao ano de 1951, quando seis países (Bélgica, França, Alemanha, Itália, Luxemburgo e Países Baixos) fundaram a Comunidade Europeia do Carvão e do Aço. Em 1958, passou a chamar-se Comunidade Económica Europeia (CEE) e, em 1993, adotou o nome de União Europeia.

Ao longo dos anos, juntaram-se mais 22 países ao grupo inicial. Em 2020, o Reino Unido saiu da União Europeias, que tem, atualmente, 27 países-membros e 24 línguas oficiais.

Um dos debates teóricos mais prementes no que se refere ao moderno aparecimento da integração refere-se a dúvidas sobre as vantagens do regionalismo, na medida em que exerce uma certa discriminação contra “terceiros países”, violando, inclusive a cláusula da nação mais favorecida, pedra angular do GATT:

Qualquer vantagem, favor, imunidade ou privilégio concedido por uma parte contratante em relação a um produto originário de ou destinado a qualquer outro país, será imediata e incondicionalmente estendido ao produtor similar, originário do território de cada uma das outras partes contratantes ou ao mesmo destinado. Este dispositivo se refere aos direitos aduaneiros e encargos de toda a natureza que gravem a importação ou a exportação, ou a elas se relacionem, aos que recaiam sobre as transferências internacionais de fundos para pagamento de importações e exportações, digam respeito ao método de arrecadação desses direitos e encargos ou ao conjunto de regulamentos ou formalidades estabelecidos em conexão com a importação e exportação bem como aos assuntos incluídos nos §§ 1 e 2 do art. III.[12]

A doutrina mais abalizada, porém, tem dado mostras da superação da referida contenda. Joaquim Ramos Silva leciona que:

(…) não se pode afirmar que a crescente regionalização se tenha feito em detrimento do comércio com o exterior (países não membros). Embora em certos casos, e sobretudo na comunidade européia, o comércio intra-regional tenha crescido mais rapidamente que o extra-regional, o que é ate certo ponto lógico atendendo à mais livre circulação no espaço integrado, os dois fluxos (intra e extra-regional) não se afastam ‘grosso modo’, das linhas gerais do comércio internacional[13].

Naheed Kirmani, ponderando da mesma da forma, propugna que:

A conclusão geral é que a ênfase crescente nos acordos regionais não tem evoluído em detrimento do processo de integração entre as regiões. Isto implica que a tendência para a regionalização surge como largamente compatível com o objectivo de aprofundamento da integração económica global[14].

Antonio Corrêa de Lacerda, discorrendo a respeito do aumento dos fluxos de comércio internacional, compendia que “um terceiro fator, que certamente influencia esse fenômeno, é a regionalização, ou formação de blocos econômicos, que implica o favorecimento do comércio intra-regional, mas não deixa de incrementar o comércio externo”^[15].

Já no âmbito regional, segundo José Augusto Guilhon Albuquerque:

(…) os países membros do Mercosul abriram suas economias simultaneamente não apenas para dentro como para fora da região (…). Como conseqüência, o crescimento do comércio extra-Mercosul tem sido consistentemente maior do que o do comércio intra-Mercosul, o que contrasta com a experiência da CEE[16].

Entendemos, por outro lado, que poderá o regionalismo ir de encontro aos ditames do comércio livre e não discriminatório, a depender da instrumentação adotada pelas nações envolvidas no processo. Os acordos regionais devem servir apenas para fomentar a integração entre os países-membros, sem qualquer tipo de referência aos países terceiros, de forma que o acordo não pode identificar como antecedentes características do comércio realizado com os não-membros, pelo menos quando a integração não estiver acentuada. Estes acordos continuam válidos e em pleno vigor, não podendo ser desrespeitados em decorrência apenas do novo acordo regional.

Outrossim, não se deve obstar o comércio global com cláusulas restritivas, mas somente impulsionar as relações inter-locais com meios não discriminatórios.

Dois são os principais fatores impulsionadores da integração econômica regional ao nível internacional.

O primeiro diz respeito ao forte estímulo ao crescimento, com a criação de uma jurisdição mais vasta e comércio livre, em detrimento a jurisdições mais reduzidas e com barreiras tarifárias, criando condições mais favoráveis ao comércio.

O segundo refere-se a intensificação da concorrência internacional, propiciando condições mais adequadas ao consumo.

Várias são as formas de integração, que se dão num sequencial de etapas consequentes: zona de tarifas preferenciais, área de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e integração economia total. Estas etapas, que serão atenciosamente referenciadas a posteriori, caracterizam a gradação do processo de integração, demonstrando a sua flexibilidade.

Esta diversidade de etapas pode não obedecer necessariamente o sequencial referido, podendo, inclusive, combinar-se entre si em graus variáveis, como, por exemplo, abrindo-se exceções com regimes de transição para novos aderentes ou com a sobreposição de mais de uma associação regional.

André Marchal, referindo-se a necessária introdução desse fenômeno nos nossos esquemas analíticos, assevera com propriedade que:

De uma maneira geral, é conveniente que nos libertemos do esquema tradicional de relações bilaterais estabelecidas entre duas nações e de uma noção vaga e vazia de ‘resto do mundo’. Este esquema dá cada vez menos conta da organização econômica do universo. É preciso substituí-lo por um esquema novo de relações entre grupos regionais de nações, que se formam ou aspiram a formar-se. A uma teoria de relações econômicas ‘internacionais’ deve juntar-se uma teoria das relações econômicas ‘inter-regionais’ e a uma teoria pura da troca, deve juntar-se, segundo a expressão de A. Bienaymé, ‘uma teoria dos afrontamentos’[17].

Na América do Sul o ideal integracionista nasce no século XIX, a partir das ideologias teóricas e românticas de Rui Barbosa e Simon Bolívar, que desejavam uma América do Sul integrada e forte, para ir de encontro às pretensões hegemônicas dos países desenvolvidos.

A integração econômica na região, porém, tem início apenas na segunda metade do século XX, em 1960, com a criação da Associação Latino Americana de Livre Comércio (ALALC), que sofreu uma grave crise institucional com o surgimento de governos autoritários nos diversos países da América do Sul. A ALALC foi substituída, em 1969, através do Pacto Andino, que apesar de conter características de um verdadeiro Mercado Comum, acabou se desintegrando devido aos desentendimentos entre os seus membros com respeito ao capital estrangeiro.

Em 1980, foi criada a Associação Latino Americana de Integração (ALADI), que não prosperou devido à crise do petróleo, a problemas enfrentados pelos países com relação à dívida externa e a perda de competitividade devido ao atraso tecnológico da região.

Em 1991, nova tentativa de integração é lançada com a assinatura do Tratado de Assunção, por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, com a finalidade da criação, até 1995, de um Mercado Comum.

Em 1996 houve a adesão do Chile ao tratado, seguida pela Bolívia em 1997. Assim, foi criado o Mercado Comum do Sul – Mercosul.

3. PROCESSO DE INTEGRAÇÃO: ETAPAS E CARACTERÍSTICAS DE CADA FASE

O conceito de integração econômica é recente, passando a ser utilizado em seu sentido atual a partir da Segunda Guerra Mundial. O processo de integração abrange um conjunto de medidas econômicas e comerciais com o objetivo de promover a aproximação econômica entre um determinado grupo de países.

O livre trânsito dos fatores de produção é o objetivo principal perquirido a partir da instituição de associações internacionais de comércio, através do processo de integração econômica. Com a maior mobilidade dos meios produtivos, os estados almejam um aumento geral da produção e da produtividade de suas economias e um estímulo à eficiência, através do aumento da concorrência.

A integração econômica perpassa, porém, por cinco preceitos caracterizadores, os quais irão configurar e solidificar a estrutura de um mercado comum. Tais preceitos são denominados de liberdades econômicas, classificadas como:

1) livre trânsito de circulação de bens;

2) livre circulação de pessoas e capitais;

3) livre prestação de serviços;

4) liberdade de estabelecimento e liberdade de concorrência.

Estas liberdades, gradualmente estabelecidas, deverão estar plenamente constituídas já na terceira fase da integração econômica, o mercado-comum, garantindo uma efetiva integração entre as sociedades envolvidas no processo.

Bela Balassa^[18] formulou um esquema que demonstra as etapas sucessivas responsáveis pela formulação da integração econômica. São considerados as seguintes etapas, com caracteres diferenciadores próprios: área de livre comércio, união aduaneira, mercado comum, união econômica e integração econômica total.

Alguns doutrinadores, porém, criticam esta rigidez na classificação de Balassa, procurando formas mais flexíveis como alternativas ao processo de integração, combinando elementos das várias etapas. Ippei Yamazawa^[19] elaborou uma noção de “espaço econômico aberto”, onde se verificaria uma mistura mais flexível de elementos, considerados característicos das diversas etapas.

Andrew Hurrell, acompanhando a evolução do instituto, prolifera que:

(…) a principal característica do novo regionalismo encontra-se na diversidade de tipos, formatos e objetivos das organizações regionais da atualidade, incorporando todas as áreas de cooperação, e de alcance efetivamente global”, afirmando, após breve análise política que “No campo econômico, esquemas micro-regionais de integração econômica e a proliferação de áreas de livre comércio coexistem com organizações macro-regionais ou ‘regionalismo de bloco’, em torno da tríade formada por União Européia, o NAFTA e o Pacífico Asiático. Também constituem características do regionalismo contemporâneo a grande variação dos níveis de institucionalização, a emergência de agrupamentos Norte-Sul, e seu caráter multidimensional, que torna cada vez mais difícil traçar a linha divisória entre o regionalismo político e o econômico[20].

Com isso podemos ter uma melhor noção de que a integração não é estática, sofrendo sempre com problemas da dinâmica social, representados por avanços e recuos para adaptar-se às situações reais.

3.1. Zona de preferências tarifárias

Complementando maior parte da doutrina, que toma como ponto de partida do processo integracionista a Zona de Livre Comércio, Renato Baumann e Juan Carlos Lerda nos trazem como primeiro estágio do processo de integração a criação de uma Área de Tarifas Preferenciais, classificando-a:

(…) a partir de uma redução tarifária parcial, uniforme ou não, entre dois ou mais países. Tal redução não é necessariamente outorgada a todos os setores ou produtos, nem implica em mudanças de política tarifária dos países membros em relação ao resto do mundo [21].

Na Área de Tarifas Preferenciais existe apenas uma redução parcial de tarifas comerciais entre os membros da comunidade, com alíquotas que podem variar entre percentuais diversos, para apenas alguns ou para todos os produtos comercializados entre os países. Existe, porém, total liberdade no que se refere à política tarifária dos países-membros em relação ao resto do mundo.

O objetivo nesta fase é acrescer o comércio entre os membros, através da incidência de tarifas inferiores às praticadas com terceiros países. A margem existente entre as tarifas acordadas e àquelas cobradas dos países não-membros é chamada de margem de preferência. A Associação Latino Americana de Integração (ALADI) serve como exemplo ao modelo traçado.

3.2. Zona de livre comércio

A segunda fase da integração, chamada Zona de Livre Comércio, é caracterizada por uma total liberdade de circulação de mercadorias entre os membros do acordo, sem barreiras tarifárias. A alíquota zero para os produtos importados/exportados dentro da área é restrita àqueles originários dos países que fazem parte do acordo, tornando-se imprescindível a determinação da origem do produto através do estabelecimento de um “regime de origem”, que determinará se o produto é ou não originário da região, fazendo jus às vantagens oferecidas no processo de integração.

Esta eliminação dos obstáculos tarifários aos produtos originários dos estados-membros geralmente não ocorre para todos os produtos transacionáveis, podendo-se criar uma área de Livre Comércio em torno apenas de uma específica lista de produtos, ampliando-a gradualmente. Porém, segundo normas estabelecidas pela OMC, um acordo só será considerado como Zona de Livre Comércio quando abarcar pelo menos 80% dos produtos comercializados entre os membros do grupo.

A Zona de Livre Comércio implica em transformações muito mais profundas que o estágio anteriormente alcançado na realidade econômica dos países-membros, requerendo, desta forma, uma harmonização entre as políticas tarifárias destes países com o objetivo da manutenção do equilíbrio comercial, procurando-se não beneficiar a indústria de um dos países com a desvalorização de sua moeda e consequentes facilidades à exportação.

Cada Estado continua a manter, com total liberdade, sua política tarifária em relação a terceiros países. Exemplos de Zona de Livre Comércio são Benelux, composta por Bélgica, Holanda e Luxemburgo e o NAFTA (Acordo de Livre Comércio da América do Norte), firmado em 1994 entre Estados Unidos, Canadá e México.

3.3. União aduaneira

O próximo estágio da integração econômica configura-se na União Aduaneira, quando os países, além de estabelecerem uma alíquota zero para os produtos originários de dentro do bloco, adotam uma tarifa aduaneira comum, com uma mesma alíquota do imposto de importação para produtos oriundos de terceiros países. No Mercosul esta tarifa única é chamada Tarifa Externa Comum (TEC).

A criação de uma União Aduaneira pressupõe uma gradual harmonização da política comercial e macroeconômica dos estados-membros, criando-se, a partir desta etapa, uma estrutura comercial uniforme (mesmas taxas) entre a comunidade nas negociações comerciais com o resto do mundo.

É mesmo neste estágio que se configura mais evidentemente a necessidade da adoção de uma política de harmonização das legislações nacionais, não apenas no campo do direito comercial, mas em todo o ordenamento jurídico, como pressuposto de sucesso da integração almejada.

O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) tornou-se uma União Aduaneira a partir de 1o de janeiro de 1995.

O MERCOSUL é um processo de integração regional formado inicialmente pela Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai ao qual posteriormente incorporaram-se a Venezuela e a Bolívia, esta última em processo de adesão. O objetivo dos países que o integram, que está consubstanciado no Tratado de Assunção, é a construção de um Mercado Comum. Assim, o Mercosul é o projeto de construção de um Mercado Comum, cuja execução encontra-se na fase de União Aduaneira imperfeita.

3.4. Mercado comum

A partir da adoção de um Mercado Comum é permitida a livre circulação dos fatores de produção. Trabalhadores, serviços e capitais adquirem plena liberdade de circular entre os países-membros da comunidade, além de configurar-se a liberdade de estabelecimento comercial. Desta forma, bens, pessoas, serviços e capitais não encontram obstáculos para entrar ou sair em qualquer dos Estados que compõem a comunidade.

Com a criação do Mercado Comum, o processo de integração deixa de se basear somente nas questões referentes às políticas tarifarias, voltando-se também para os agentes do processo de integração – população – e para sua força de trabalho. É quando a integração se torna fato concreto no cotidiano dos habitantes da comunidade, que passam a dispor de um espaço sem fronteiras, exigindo-se a criação de uma nova noção de soberania, afinal o processo de integração acarreta no surgimento de órgãos e entidades que tendem a relativizar a soberania dos Estados.

Em nossa Constituição, a questão é explicitada no art. 4º, parágrafo único, ao preconizar que: “(…) A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações (…)”.^[22]

E também no art. 170. Vejamos:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I – soberania nacional;

(…)

IX – tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País[23].

A União Europeia, por exemplo, possui várias instituições em sua estrutura de funcionamento que demonstram o caráter supranacional dessa ordem jurídica comunitária: Conselho Europeu, Conselho da União Europeia, Parlamento Europeu, Comissão Europeia, Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, Tribunal de Justiça de Primeira Instância, Tribunal da Função Pública e Tribunal de Contas.

Essas instâncias comunitárias adotam funções tipicamente estatais, como a parlamentar e a judicial. Apesar disso, a eliminação de impasses à circulação de bens, pessoas e capitais, na União Europeia, por exemplo, não acarretou o fim das fronteiras nacionais. Da mesma forma, a adoção de uma moeda única pelos países membros não significa que os mesmos compõem uma federação, persistindo, pois, a soberania territorial e política de cada país.

O significado de soberania como poder absoluto do Estado passa por um processo de relativização, vinculado a defesa do meio ambiente, interdependência econômica, globalização, dentre outros fatores, que limitam a autodeterminação estatal.

A cooperação entre Estados é uma realidade irreversível, decorrente da necessidade econômica, independente de ideologias políticas, de forma que uma postura isolacionista não é mais uma opção no atual contexto. Nesse sentido, pondera Márcio Monteiro Reis que “A soberania não pode servir como argumento para a criação de obstáculos intransponíveis à cooperação entre Estados, todos dependentes uns dos outros para a realização efetiva das tarefas de que são incumbidos”^[24].

O caso europeu nos traz um exemplo de reordenação das competências soberanas, que restaram divididas entre os Estados e os órgãos comunitários, a partir de uma noção de supranacionalidade, que consiste:

(…) a) na existência de instâncias de decisão independentes do poder estatal, as quais estão submetidas ao seu controle; b) na superação da regra da unanimidade e do mecanismo de consenso, já que as decisões – no âmbito das competências estabelecidas pelo tratado instituidor – podem ser tomadas por maioria, ponderada ou não; e c) no primado do direito comunitário frente às legislações internas[25].

Ademais, no Mercado Comum torna-se imprescindível a adoção de uma política de harmonização legislativa em matéria tributária, comercial e trabalhista. Neste sentido, esclarece Augusto Jaeger Júnior que “a defesa do direito que as empresas têm de, no âmbito de um bloco, serem submetidas às mesmas regras e exigências para que possam competir em igual condição é um preceito fundamental para a consagração da terceira etapa da integração econômica”^[26].

3.5. União econômica e monetária

A União Econômica ou Monetária é tida como último estágio no processo de integração econômica^[27].

Ocorre com a adoção de uma moeda única para todos os países-membros, a partir da criação de um Banco Central supranacional, responsável pela variação da taxa de câmbio da moeda comunitária e da coordenação da política macroeconômica, comum a todos os membros. Esta a fase alcançada pela União Européia, a partir de 2002, com a entrada em circulação da moeda única europeia, o Euro.

A união econômica e monetária é o resultado de uma integração econômica progressiva, não sendo um fim em si mesma, destinando-se a apoiar um crescimento econômico sustentável e um elevado nível de emprego, através de decisões de política econômica e monetária adequadas.

Nesses termos, a união econômica e monetária teria três grandes objetivos:

1. a) aplicar uma política monetária destinada principalmente a manter a estabilidade dos preços;
2. b) evitar possíveis efeitos indiretos negativos resultantes do caráter insustentável das finanças públicas, prevenir o aparecimento de desequilíbrios macroeconômicos nos Estados-Membros e coordenar, em certa medida, as políticas econômicas dos Estados-Membros;
3. c) garantir o bom funcionamento do mercado único.

As principais características de cada fase da integração econômica podem ser resumidas no quadro abaixo:

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

No presente texto foram analisados elementos da integração econômica e do regionalismo, temas atuais no contexto internacional.

Por meio de elementos descritivos foram observadas as características presentes em cada uma das etapas do processo de integração entre as nações, apontando-se que as mesmas podem se dar de forma linear ou não.

Porém, dentro de um contexto histórico, percebemos que o processo de integração tende a responder a fluxos e influxos, uma vez que depende da elaboração de regras comunitárias e da criação de normas e institutos de direito com caráter supranacional, para que possa se impor, mesmo contra a vontade de certo Estado, os ideais defendidos pelo conjunto de membros.

O processo de integração regional acarreta em alterações na dinâmica das relações entre Estados, bem como em uma relativização da soberania estatal, diante da adoção de instituições dotadas de supranacionalidade, as quais, no entanto, não são capazes de infirmar a existência soberana de cada nação.

REFERÊNCIAS

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[1] PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

[2] No julgamento do Recurso Extraordinário (RE) 466.343, o STF reconheceu a prevalência dos tratados internacionais de direitos humanos sobre as normas infraconstitucionais e entendeu que a Convenção Americana de Direitos Humanos, conhecida como Pacto de San José da Costa Rica, possui força normativa supralegal no ordenamento jurídico brasileiro. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário 466.343/SP. Relator: Ministro Carlos Ayres Britto. Julgado em 3 dez. 2008. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=595444. Acesso em: 20 fev. 2023.

[3] NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, p. 64-65, 2016.

[4] Mohammed Bedjaoui. Pour um nouvel ordre économique internacional, appud Celso de Albuquerque Mello. Direito Internacional Econômico; p. 207.

[5] ONU. Resolução 1803 da Assembleia Geral da ONU. 1962. Disponível em: https://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/res1803-xvii.pdf. Acesso em: 28 out. 2023.

[6]  HÄBERLE, Peter. Estado Constitucional Cooperativo. Rio de Janeiro: Renovar, 2007. pp. 11 e 12.

[7] ONU. Resolução 1803 da Assembleia Geral da ONU. 1962. Disponível em: https://gddc.ministeriopublico.pt/sites/default/files/res1803-xvii.pdf. Acesso em: 28 out. 2023.

[8] MELLO, Celso D. de Albuquerque. Direito Internacional Econômico. Rio de Janeiro: Renovar, 1993; p. 208.

[9] BATISTA, Roberto Carlos. Ordem Econômica Internacional. Espaço Jurídico , v. 6, p. 129-140, 2005.

[10] NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2016.

[11] RAMOS SILVA, Joaquim. A Regionalização Multiforme da Economia Mundial in Integração e Especialização; pp. 40-41.

[12] BRASIL. Lei 313, de 30 de julho de 1948. Diário Oficial da União, Brasília, 30 jul. 1948.

[13] Joaquim Ramos Silva. A Regionalização Multiforme da Economia Mundial in Integração e Especialização; p. 44.

[14] Naheed Kirmani. International Trade Policies, apud RAMOS SILVA, Joaquim. A Regionalização Multiforme da Economia Mundial in Integração e Especialização; p. 44.

[15] LACERDA, Antônio Correa de. Inserção Internacional: Desnacionalização e investimento estrangeiro; p. 7.

[16] GUILHON ALBUQUERQUE, J. A. . A integração regional e a agenda multilateral pós-Seattle. In: Pedro Motta Veiga. (Org.). O Brasil e a Economia Global na Virada do Milênio. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 2000; p. 4.

[17] André Marchal. Lês problèmes du Marché commun apud Joaquim Ramos Silva. A Regionalização Multiforme da Economia Mundial in Integração e Especialização; p. 50.

[18] BALASSA, Bela. Teoria da Integração Econômica. Lisboa: Clássica Editora, 1982; p. 453.

[19] Ippei Yamazawa. New Ideas for Integration, apud Joaquim Ramos Silva. A regionalização multiforme da economia mundial; p. 46.

[20] Andrew Hurrell. O Ressurgimento do Regionalismo na Política Mundial apud MELLO, Flavia de Campos . Resenha: O Regionalismo e a Ordem Internacional. Política Externa (USP) , São Paulo, Paz e Terra, v. 5, n.2, p. 104-106, 1996; pp. 1-2.

[21] BAUMANN, R. ; LERDA, J. C. . a Integração Econômica entre Brasil, Argentina e Uruguai: que tipo de integração se pretende?. In: Renato Baumann, Juan Carlos Lerda. (Org.). Brasil-Argentina-Uruguai: A Integração em Debate. São Paulo – Brasília: Marco Zero – Ed. Universidade de Brasília, 1997, v. , p. 12-24; p. 13.

[22] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, 05 out. 1988.

[23] BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, 05 out. 1988.

[24] REIS, Márcio Monteiro. O estado contemporâneo e a noção de soberania. In: MELLO, Celso de Albuquerque. Anuário: direito e globalização. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 99.

[25] REIS, Márcio Monteiro. O estado contemporâneo e a noção de soberania. In: MELLO, Celso de Albuquerque. Anuário: direito e globalização. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 101.

[26] JAEGER JUNIOR, Augusto . Mercosul e a liberdade de concorrência. Cadernos do Programa de Pós-Graduação em Direito (UFRGS) , Porto Alegre, v. 2, 2004.; pp. 2-3.

[27] Ricardo Thomazinho da Cunha diferencia a União Econômica e União Econômico-Monetária.