Contratações Verbais e Nulidade no Direito Administrativo: Uma Análise Crítica do REsp 2.045.450/RS à Luz da Lei nº 14.133/2021

1. Introdução

A Administração Pública, em sua atuação contratual, deve obedecer aos princípios constitucionais da legalidade, moralidade, eficiência e, sobretudo, da supremacia do interesse público. Para isso, o ordenamento jurídico impõe a observância de formalidades que visam garantir a regularidade, transparência e legitimidade das contratações públicas.

Nesse contexto, os contratos administrativos assumem natureza peculiar, regidos por normas predominantemente de direito público, com exigências próprias de forma, conteúdo e controle, notadamente quanto à necessidade de licitação prévia e celebração por escrito, conforme previsto na nova Lei nº 14.133/2021.

DI PIETRO (2023, p. 589) ensina que, “quando a Administração celebra contratos administrativos, as cláusulas exorbitantes existem implicitamente, ainda que não expressamente previstas; elas são indispensáveis para assegurar a posição de supremacia do Poder Público sobre o contratado e a prevalência do interesse público sobre o particular.”.

No mesmo sentido, JUSTEN FILHO (2023, p. 589), “os contratos administrativos em sentido restrito caracterizam-se por um regime jurídico diferenciado. Produzem uma relação direta e imediata com o desenvolvimento das atividades administrativas. A relevância para o poder público das prestações objeto desses contratos conduziu à sua submissão a um regime jurídico caracterizado pela existência de competências anômalas em favor da Administração Pública e de garantias reforçadas para o particular.”.

Dentre as exigências legais, destaca-se a regra do formalismo moderado, que impõe à Administração e aos contratados o dever de observar as formas legais estabelecidas, sob pena de nulidade do ajuste

O artigo 95, §2º, da Lei nº 14.133/2021 é expresso ao declarar a nulidade dos contratos verbais celebrados com o Poder Público, salvo nas hipóteses de pequenas compras e serviços de pronto pagamento de baixo valor. Ainda assim, a jurisprudência e parte da doutrina vêm reconhecendo exceções a essa regra com base nos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa, relativizando a nulidade formal para permitir a indenização ao contratado em determinadas situações excepcionais.

OLIVEIRA (2020, p. 281), com relação à previsão de nulidade do contrato verbal com a Administração, ensina que “a norma deve ser interpretada em conformidade com os princípios gerais do Direito, pois a interpretação literal da norma levaria à conclusão de que os contratos verbais, que não são de pequenas compras, não seriam considerados válidos e não produziriam efeitos, inclusive o efeito do pagamento. Ocorre que essa interpretação prejudicaria o particular de boa-fé que forneceu o bem ou prestou o serviço e acarretaria o enriquecimento sem causa da Administração.”.

O presente artigo tem por objetivo analisar os limites dessa flexibilização à luz do julgamento do REsp 2.045.450/RS pelo Superior Tribunal de Justiça, que reconheceu o dever de indenização a empresa que prestou serviços à Administração sem contrato formal e ainda com subcontratação não autorizada. O caso será examinado criticamente à luz da legislação anterior (Lei nº 8.666/1993) e da nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021), com especial atenção ao paralelismo normativo entre o artigo 59, parágrafo único, da norma revogada e o artigo 149 da nova legislação. Busca-se discutir se a decisão do STJ respeitou os limites legais impostos ou se promoveu uma interpretação contra legem que compromete a eficácia do sistema jurídico das contratações públicas.

2. Contratos Administrativos: Conceito e Fundamento

Os contratos administrativos são instrumentos jurídicos essenciais que permitem à Administração Pública concretizar o interesse público mediante ajustes firmados com particulares. Sua natureza jurídica distingue-se dos contratos civis, uma vez que estão sujeitos a um regime jurídico híbrido, predominantemente de direito público, com a aplicação supletiva das regras do direito privado.

A Lei nº 14.133/2021, que revogou gradualmente a antiga Lei nº 8.666/1993, estabelece no artigo 89 que os contratos administrativos devem ser regidos por suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando-se, de forma subsidiária, os princípios da teoria geral dos contratos e as normas do Código Civil, quando compatíveis (BRASIL, 2021).

Destaca que a essência dos contratos administrativos está na busca pelo atendimento do interesse coletivo, sendo que a supremacia do interesse público justifica a imposição de prerrogativas à Administração.

Assim, MARÇAL Justen Filho (2023, p. 590) assevera que “A ordem jurídica reconhece direitos subjetivos insuprimíveis em favor do particular. Esses direitos não podem ser ignorados pela Administração Pública, nem mesmo mediante a invocação à existência de um interesse público. O Brasil é um Estado Democrático de Direito. Isso significa a vedação a que o Estado ignore os direitos reconhecidos aos particulares.”.

Desse modo, tais contratos representam instrumentos que viabilizam a atuação estatal no campo das atividades materiais, dentro dos limites constitucionais e legais, e refletem a necessidade de conformidade com os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

3. Características dos Contratos Administrativos

A doutrina administrativista reconhece um conjunto de características peculiares aos contratos administrativos, as quais os diferenciam significativamente dos contratos firmados entre particulares.

A bilateralidade é uma dessas marcas, pois há obrigações recíprocas entre o ente público e o contratado.

A comutatividade garante o equilíbrio econômico entre as partes, estabelecendo, de antemão, as prestações que serão exigidas.

Outra característica central é a presença das chamadas cláusulas exorbitantes, que conferem à Administração poderes unilaterais, como a modificação das cláusulas contratuais e a rescisão unilateral, sempre que o interesse público assim exigir.

Ainda, destaca-se o caráter intuitu personae, que significa que a contratação se dá em função das qualidades específicas do contratado, sendo vedada sua substituição sem a devida autorização administrativa.

Também, o desequilíbrio contratual em favor da Administração e a instabilidade decorrente da possibilidade de alterações unilaterais refletem o princípio da supremacia do interesse público sobre o privado.

Entretanto, ao tratar das alterações unilaterais dos contratos administrativos, explica Celso Antônio Bandeira de Mello (2021, p. 644) que “estas modificações só se justificam perante circunstâncias específicas verificáveis em casos concretos, quando eventos supervenientes, fatores invulgares, anômalos, desconcertantes de sua previsão inicial, vêm a tornar inalcançável o bom cumprimento do escopo que o animara, sua razão de ser, seu “sentido”, a menos que, para satisfatório atendimento do interesse público, se lhe promovam alterações.”.

Finalmente, há o formalismo moderado, que privilegia o mérito substancial em detrimento da rigidez formal absoluta, autorizando a convalidação de irregularidades formais passíveis de saneamento sem a invalidação integral de atos ou processos administrativos. Tal princípio almeja harmonizar a exigência de formalidades indispensáveis à preservação da segurança jurídica com os imperativos de eficiência e economicidade na gestão pública, mitigando os efeitos deletérios de formalismos exacerbados sobre a consecução do interesse coletivo. ​

Tais elementos compõem o regime jurídico-administrativo dos contratos e justificam a imposição de formas, requisitos e restrições não aplicáveis aos contratos privados.

4. O Formalismo Moderado nos Contratos Administrativos

Uma das manifestações mais marcantes da especificidade dos contratos administrativos é o chamado formalismo moderado. Ao contrário da ampla liberdade contratual permitida nas relações privadas, a Administração Pública está vinculada a normas e procedimentos que garantem transparência, controle e legalidade nos ajustes que celebra.

O formalismo moderado não implica rigidez absoluta, mas sim a exigência de cumprimento de determinadas formalidades que legitimam o contrato e permitem sua fiscalização.

Entre essas formalidades, destaca-se a obrigatoriedade da forma escrita como regra geral, a qual encontra respaldo expresso no artigo 95, §2º, da Lei nº 14.133/2021, que dispõe ser nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração (BRASIL, 2021). Observa-se que a exigência da forma escrita não é mera formalidade vazia, mas uma garantia de segurança jurídica e rastreabilidade do vínculo jurídico firmado, sendo especialmente importante em um ambiente marcado por responsabilidade fiscal e controle externo.

Entretanto, o formalismo moderado deve ser compreendido como um instrumento de proteção ao interesse público e à boa governança, não como um entrave à eficiência administrativa:

No âmbito da Administração Pública Gerencial ou de Resultados, especialmente a partir da Reforma do Estado iniciada com a EC 19/1998, a contratação pública deve ser pautada pela busca de maior eficiência, com a melhoria da qualidade dos resultados no relacionamento entre os setores públicos e privados, bem como pela relativização de formalidades excessivas. (OLIVEIRA, 2020, p. 446)

Diante disso, o formalismo moderado revela-se elemento estruturante dos contratos administrativos: ao mesmo tempo em que impõe formalidades essenciais — como a exigência de forma escrita, sob pena de nulidade, conforme o art. 95, §2º, da Lei nº 14.133/2021 —, também afasta uma visão burocrática e inflexível do procedimento, permitindo a relativização de exigências meramente acessórias quando não comprometem a legalidade, a transparência e o controle.

Assim, compreendido como técnica de proteção do interesse público e de promoção da boa governança, o formalismo moderado equilibra segurança jurídica e eficiência, viabilizando contratações públicas mais responsáveis, fiscalizáveis e orientadas a resultados.

5. A Nulidade dos Contratos Verbais na Lei 14.133/2021

A nova Lei de Licitações reforça o rigor formal nos contratos administrativos ao declarar expressamente, em seu artigo 95, §2º, que os contratos verbais celebrados com a Administração Pública são nulos e destituídos de qualquer efeito jurídico.

A regra comporta uma única exceção expressa: os contratos de pequenas compras ou serviços de pronto pagamento cujo valor não ultrapasse o limite legal estabelecido, originalmente fixado em R$ 10.000,00 e posteriormente atualizado para R$ 13.098,41 pelo Decreto nº 12.807/2025 (BRASIL, 2025).

A finalidade dessa norma é clara: impedir contratações informais e garantir que todos os ajustes firmados com o poder público sejam formalizados por escrito, permitindo o devido controle por órgãos de fiscalização e pela sociedade. Salienta-se que a exigência da forma escrita deve ser interpretada de forma restritiva, a fim de evitar a banalização da exceção prevista e o comprometimento da integridade administrativa.

Ressalta-se que, conforme CARVALHO (2020, p. 564), “Não obstante a ausência de previsão legal, a doutrina admite a celebração de contratos verbalmente para posterior formalização por escrito, em casos emergenciais. Nesse caso, a formalização poderá ser realizada posteriormente à existência do contrato e início da prestação do serviço pelo contratado”.

Trata-se, portanto, de uma regra de validade que resguarda os princípios da publicidade, legalidade e economicidade, pilares do regime jurídico das contratações públicas. A contratação verbal, fora das exceções legais, deve ser considerada absolutamente nula, sem produzir efeitos jurídicos vinculantes.

6. Exceções Doutrinárias e Jurisprudenciais à Nulidade Absoluta

Embora a Lei nº 14.133/2021 seja clara ao declarar a nulidade dos contratos verbais, a jurisprudência e parte da doutrina têm admitido exceções em casos específicos, especialmente quando o contratado agiu de boa-fé e houve prestação efetiva de serviço que resultou em benefício à Administração. Essa flexibilização decorre da aplicação dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa.

O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 2.045.450/RS em 2023, entendeu que, mesmo inexistindo contrato formal e prévia licitação, é devido o pagamento pelos serviços efetivamente prestados, ainda que sem margem de lucro, desde que comprovado o benefício à Administração (STJ, 2023).

Em julgamentos anteriores, como no REsp 928.315/MA, a Corte possuía o entendimento da existência de obrigação da Administração de indenizar, ressalvados os casos de má-fé ou de participação do contratado na irregularidade.

Esse entendimento restritivo é compartilhado pela Advocacia-Geral da União, por meio da Orientação Normativa nº 41, de 2007, que recomenda o pagamento ao contratado sempre que se comprove a execução do objeto contratual e a inexistência de dolo ou culpa grave. Trata-se de posição que se ajusta ao previsto nos artigos 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e do art. 149, da Lei nº 14.133/21.

MARÇAL JUSTEN FILHO destaca que, embora o contrato nulo não produza efeitos, a indenização devida ao particular não se confunde com a eficácia do ajuste, mas com a reparação pelo enriquecimento indevido do Estado:

O ato praticado pelo agente administrativo, ainda quando viciado, vincula a Administração Pública. O terceiro, desde que de boa-fé, não pode ser prejudicado pelo vício que desconhecia. Se foram cumpridas as formalidades necessárias à contratação, a Administração tem de responder integralmente pelos atos praticados.

A questão se torna ainda mais complexa se o terceiro tiver executado, total ou parcialmente, as prestações que o contrato (inválido) lhe impunha. O particular estará obrigado a compensar os danos provocados e a restituir os benefícios indevidos auferidos. Mas não existe cabimento de a Administração obter enriquecimento sem causa, apropriando-se da prestação executada sem desembolsar o valor de mercado correspondente. Essa é a solução da Lei 13.655/2018. (JUSTEN filho, 2023, p. 645)

Assim, mesmo diante da nulidade formal, prevalece o compromisso com a justiça material e a preservação do equilíbrio entre as partes.

7. A Interpretação do STJ no REsp 2.045.450/RS e a Fragilização da Norma Legal

O Recurso Especial nº 2.045.450/RS, julgado pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça em 2023, tratou da controvérsia envolvendo a cobrança de valores decorrentes de serviços prestados ao Município de Bento Gonçalves/RS sem licitação prévia e sem contrato escrito.

A empresa Todescato Terraplenagem Ltda. ajuizou ação em face do ente político para ser indenizada por serviços de terraplenagem, transporte e uso de maquinário realizados entre março e setembro de 2012, com parte dos serviços subcontratados a terceiros.

O caso foi decidido sob a égide da Lei nº 8.666/1993, sendo reconhecida a nulidade do contrato verbal e irregular, mas, ainda assim, o STJ entendeu ser devida a indenização, mesmo nos casos em que houve subcontratação sem autorização expressa da Administração.

O ponto central da discussão jurídica reside no fato de que o artigo 59, parágrafo único, da antiga Lei nº 8.666/1993, condicionava expressamente o dever de indenização à ausência de culpa do contratado pela nulidade do ajuste: “A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.”

Ressalta-se que essa lógica normativa foi mantida na Lei nº 14.133/2021, que em seu artigo 149 repete a estrutura da norma anterior ao dispor que a declaração de nulidade do contrato não exime a Administração do dever de indenizar o contratado, desde que este não tenha concorrido para a nulidade.

Ocorre que, no julgamento em questão, restou demonstrado que a própria empresa contratada promoveu a subcontratação de parte dos serviços sem autorização, prática vedada pelo artigo 72 da Lei nº 8.666/1993. Apesar disso, o STJ decidiu que seria cabível a indenização dos serviços subcontratados, desde que comprovadamente revertidos em benefício do poder público.

Destaca-se que o Ministro Relator HERMAN BENJAMIN assevera em seu voto que “O STJ reconhece, ademais, que, ainda que ausente a boa fé do contratado e que tenha ele concorrido para nulidade, é devida a indenização pelo custo básico do serviço, sem qualquer margem de lucro”.

Nesse sentido, citam-se julgados da Segunda Turma do STJ que justificam esse posicionamento da seguinte forma: no tocante ao contratado de má-fé, não se lhe afasta a condição jurídica ordinária atribuída à parte que suporta os efeitos da declaração de nulidade do ajuste, consistente no retorno ao estado anterior, conforme previsto no caput do art. 49 do Decreto-Lei nº 2.300/86, do art. 59, parágrafo único da Lei nº 8.666/93 e do art. 149 da Lei nº 14.133/21, que possuem a mesma essência. Tal restituição implica a recomposição das partes à situação pré-contratual, restabelecendo-se o equilíbrio patrimonial anterior.

Todavia, em determinadas hipóteses — como em casos que envolvem obra pública — a reversão integral mostra-se inviável, seja por impedimentos jurídicos, seja por impossibilidade material. Nesses casos, o restabelecimento deve ocorrer de forma equivalente, mediante a restituição patrimonial correspondente ao custo básico do que efetivamente foi executado, sem qualquer inclusão de margem de lucro.

Todavia, essa decisão, embora apoiada no princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, evidencia uma interpretação extensiva em confronto com o texto expresso da norma legal, tanto da lei revogada quanto da nova.

Trata-se, portanto, de uma aplicação contra legem do direito positivo, que despreza o elemento da imputabilidade da nulidade ao particular.

O próprio voto reconhece que a empresa era experiente no trato com o Poder Público e que tinha ciência das exigências legais quanto à subcontratação, tendo assumido o risco da irregularidade. Ao permitir a indenização mesmo com a comprovação da irregularidade praticada pela contratada, o Judiciário fragiliza a aplicação dos dispositivos legais e transforma a exceção – o dever de indenizar o contratado de boa-fé – em regra ampla, aplicável inclusive ao contratado que agiu em desconformidade com a lei.

A consequência dessa jurisprudência é o enfraquecimento da função normativa dos artigos 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, e 149 da Lei nº 14.133/2021, cuja eficácia fica gravemente comprometida.

Se mesmo diante de conduta imprudente, negligente ou dolosa por parte do contratado é reconhecido o direito à indenização, a literalidade da norma torna-se inócua, abrindo margem para o incentivo à informalidade, à má-fé e à irresponsabilidade administrativa.

Como bem alerta parte da doutrina, a ponderação entre princípios não pode obliterar a regra legal claramente estabelecida, sob pena de se transformar o ordenamento jurídico em um conjunto volátil de diretrizes casuísticas, incapaz de garantir segurança jurídica e previsibilidade.

8. Conclusão

A análise desenvolvida ao longo deste trabalho revelou que o regime jurídico das contratações administrativas impõe limites formais e substanciais claros, cuja violação enseja, como regra, a nulidade absoluta do ajuste. Tanto a Lei nº 8.666/1993 quanto a atual Lei nº 14.133/2021 condicionam o dever de indenização do contratado à ausência de sua responsabilidade pela nulidade contratual, reconhecendo, portanto, a imputabilidade como fator excludente da obrigação indenizatória.

No julgamento do REsp 2.045.450/RS, o Superior Tribunal de Justiça admitiu a indenização em favor de empresa que celebrou contrato verbal com o Município de Bento Gonçalves, sem licitação e com subcontratação não autorizada, sob o fundamento de evitar o enriquecimento ilícito da Administração. Contudo, a decisão não observou o critério legal da culpa, previsto tanto no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, quanto no art. 149 da Lei nº 14.133/2021, incorrendo em interpretação contrária ao texto legal.

Tal posicionamento, embora justificado com base em princípios relevantes como a boa-fé e a função social do contrato, desconsidera a literalidade e a finalidade normativa, enfraquecendo os mecanismos legais de controle e responsabilização no âmbito público. Ao tornar inócua a exigência de não imputabilidade para fins de indenização, a jurisprudência abre perigoso precedente para a legitimação de contratações informais e irregulares, distanciando-se do ideal de integridade administrativa.

Conclui-se, portanto, que decisões judiciais que ignoram os requisitos legais expressos comprometem a segurança jurídica e a efetividade das normas que regem as contratações públicas. É fundamental que o Poder Judiciário, ao aplicar princípios, observe os limites fixados pelas normas legais, especialmente em se tratando de gestão de recursos públicos. A coerência interpretativa e a aplicação fiel da lei devem prevalecer como garantias do Estado de Direito.

Referências

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CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. 7. ed. Salvador: JusPodivm, 2020.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 36. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 14. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2023.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 35. ed. Salvador: JusPodium, 2021.

OLIVEIRA, Rafael. Licitações e contratos administrativos: teoria e prática. 9. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2020.

STJ – SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. REsp 2.045.450/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 20 jun. 2023. Diário da Justiça Eletrônico, 28 jun. 2023. Disponível em: https://processo.stj.jus.br/SCON/GetInteiroTeorDoAcordao?dt_publicacao=28%2F06%2F2023&num_registro=202203994056.