INTRODUÇÃO

A Lei nº 8.437/1992, que dispõe sobre a concessão de medidas cautelares contra atos do Poder Público, prevê, em seu artigo 4º, a possibilidade de pedido de suspensão em face de decisão proferida contra o Poder Público.

Trata-se de instrumento processual por meio do qual pessoas jurídicas de direito público ou o Ministério Público requerem, ao Presidente do Tribunal competente para o julgamento do recurso, a suspensão da execução de decisão, sentença ou acórdão.

Ainda segundo o artigo 4º da Lei nº 8.437/1992, o objeto do pedido de suspensão deve ser, necessariamente, a existência de manifesto interesse público ou flagrante ilegalidade, a fim de evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas.

Também há previsão legal do pedido de suspensão no artigo 12, § 1º, da Lei nº 7.347/1985, como pedido de suspensão de liminar em ação civil pública; no artigo 1º da Lei nº 9.494/1997, como pedido de suspensão de tutela antecipada concedida contra a Fazenda Pública; no artigo 16 da Lei nº 9.507/1997, como pedido de suspensão da execução de sentença concessiva de habeas data; e no artigo 15 da Lei nº 12.016/2009, como pedido de suspensão de liminar e de sentença em mandado de segurança.

De forma expressa, não há, no ordenamento jurídico brasileiro, previsão da Defensoria Pública como legitimada para manejar pedido de suspensão.

No entanto, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal admite a legitimidade da Defensoria Pública para o pedido de suspensão em determinadas circunstâncias, as quais serão, neste trabalho, brevemente apresentadas.

O presente estudo utiliza método de abordagem indutivo e técnicas de pesquisa jurisprudencial, documental e bibliográfica, limitando-se à análise normativa e jurisprudencial.

O tema é relevante, na medida em que se relaciona com a nova leitura constitucional da Defensoria Pública, instituição que vem sendo fortalecida tanto no plano constitucional e legal quanto nas interpretações jurisprudenciais, a exemplo do reconhecimento de sua legitimidade para manejar o pedido de suspensão.

CAPÍTULO 1 – LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA MANEJAR PEDIDO DE SUSPENSÃO QUANDO ATUA NA DEFESA DE INTERESSE INSTITUCIONAL PRÓPRIO

1.1. Suspensão de Liminar nº 866 e Suspensão de Tutela Antecipada nº 800

Nos autos da ação civil pública nº 0000264-73.2008.4.02.5002, movida pelo Ministério Público Federal, decisão do Juízo da 1ª Vara Federal da Subseção Judiciária de Cachoeiro de Itapemirim/ES determinou a implantação de núcleo da Defensoria Pública da União naquela subseção judiciária.

Diante dessa decisão, a Defensoria Pública da União recorreu e apresentou pedido de suspensão ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região, o qual foi indeferido. Ato contínuo, renovou o pedido perante o Superior Tribunal de Justiça, que o remeteu ao Supremo Tribunal Federal, por entender tratar-se de questão de natureza constitucional e, portanto, de competência da Corte Constitucional.

Em sua fundamentação, a Defensoria Pública da União sustentou a violação de sua autonomia constitucionalmente assegurada pelo artigo 134 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88). O pedido destacou, ainda, que a ausência de Defensores Públicos Federais em todas as subseções judiciárias do país não decorre de opção institucional, mas de imposição orçamentária.

Intimada a se manifestar, a União arguiu vício de representação da Defensoria Pública, alegando que a representação judicial da União é atribuição exclusiva da Advocacia-Geral da União. Assim, pugnou pelo reconhecimento da ilegitimidade da Defensoria Pública da União, mas ratificou os atos processuais até então praticados e requereu a suspensão da decisão proferida nos autos da ação civil pública nº 0000264-73.2008.4.02.5002.

O Supremo Tribunal Federal, por meio de decisão do então Ministro Presidente Ricardo Lewandowski, reconheceu a legitimidade da Defensoria Pública da União para integrar o polo ativo do pedido de suspensão nº 866. A fundamentação baseou-se no entendimento, já pacificado na Suprema Corte, de que:

[…] certos órgãos materialmente despersonalizados, de estatura constitucional, possuem personalidade judiciária (capacidade para ser parte) ou mesmo, como no caso, capacidade processual (para estar em juízo) […] tal legitimidade existe quando o órgão despersonalizado, por não dispor de meios extrajudiciais eficazes para garantir seus direitos-função contra outra instância de Poder do Estado, necessita da tutela jurisdicional (RE 595.176-AgR/DF, Rel. Min. Joaquim Barbosa).

Portanto, no caso em tela, uma vez que a Defensoria Pública da União buscava defender sua competência privativa para decidir acerca da lotação de seus Defensores Públicos Federais, foi reconhecida sua personalidade judiciária e, consequentemente, sua legitimidade para formular pedido de suspensão.

Em situação semelhante, nos autos da ação civil pública nº 5000956-46.2015.4.04.7116, também movida pelo Ministério Público Federal, diante de decisão que impunha a lotação de Defensor Público Federal na Subseção Judiciária de Cruz Alta/RS, a Defensoria Pública da União apresentou pedido de suspensão de tutela antecipada nº 800, submetido à apreciação do Supremo Tribunal Federal.

O julgamento teve início em 05 de junho de 2020, sob a relatoria do então Ministro Presidente Dias Toffoli, que reafirmou a obrigatoriedade de respeito à autonomia conferida à Defensoria Pública pelo artigo 134 da CRFB/88 e a pacífica possibilidade de a instituição manejar pedido de suspensão para proteger suas próprias prerrogativas constitucionais e legais.

O Relator foi acompanhado pelos Ministros Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Gilmar Mendes e Luiz Fux, bem como pelos Ministros Marco Aurélio, Ricardo Lewandowski, Rosa Weber, Luís Roberto Barroso e Celso de Mello, à época integrantes do Supremo Tribunal Federal.

1.2. Suspensão de Liminar e Sentença nº 3.156/AM

Em 09 de agosto de 2022, o Ministro Humberto Martins, do Superior Tribunal de Justiça, proferiu decisão monocrática em pedido de suspensão de liminar e sentença formulado pela Defensoria Pública do Estado do Amazonas, em face de decisão proferida no Agravo Interno nº 4004367-55.2016.8.04.0000, em trâmite perante o Tribunal de Justiça do Estado do Amazonas.

A Defensoria Pública do Estado do Amazonas alegou que a decisão impugnada violaria o direito social à moradia, ao determinar a desocupação de aproximadamente 450 famílias em situação de vulnerabilidade. Sustentou, ainda, violação ao devido processo legal, uma vez que não houve citação da maioria dos réus, embora se tratasse de ação de reintegração de posse coletiva.

A decisão monocrática não conheceu do pedido de suspensão, sob o fundamento da ausência de legitimidade expressa da Defensoria Pública para manejar o referido instrumento, uma vez que o artigo 4º da Lei nº 8.437/1992 prevê como legitimados apenas as pessoas jurídicas de direito público interessadas ou o Ministério Público. Ressaltou-se, ainda, que o pedido de suspensão não pode ser utilizado como sucedâneo recursal por particular insatisfeito com o resultado da decisão.

Ainda assim, a decisão consignou que o Supremo Tribunal Federal já havia reconhecido a legitimidade da Defensoria Pública para manejar pedido de suspensão quando em defesa de suas prerrogativas institucionais. Todavia, para o Ministro Humberto Martins, não haveria desrespeito aos precedentes da Suprema Corte, uma vez que o pedido de suspensão nº 3.156/AM não versava sobre interesse institucional da Defensoria Pública, mas sobre interesses dos particulares por ela assistidos.

A Defensoria Pública do Estado do Amazonas opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados.

Merece destaque, entretanto, o voto vencido da Ministra Nancy Andrighi, que conheceu dos embargos e lhes conferiu efeitos infringentes, reconhecendo a legitimidade da Defensoria Pública para ajuizar o pedido de suspensão. Para a Ministra, os interesses defendidos pela Defensoria Pública do Estado do Amazonas não seriam meramente particulares, mas também públicos, por se relacionarem à dignidade de centenas de moradores econômica e organizacionalmente vulneráveis.

Nessa mesma linha, a Ministra Nancy Andrighi ressaltou o panorama constitucional da Defensoria Pública após as Emendas Constitucionais nº 45/2004, 74/2013 e 80/2014, a necessidade de simetria e paralelismo institucional entre Defensoria Pública e Ministério Público, bem como a importância de assegurar à instituição os instrumentos necessários ao exercício de sua missão constitucional de defesa dos direitos humanos e de garantia do acesso integral à justiça.

Por essas razões, a Ministra, embora vencida, defendeu a legitimidade da Defensoria Pública para o manejo do pedido de suspensão não apenas quando atua na defesa de interesses institucionais, mas também quando exerce a função de custos vulnerabilis.

CAPÍTULO 2 – LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PÚBLICA PARA MANEJAR PEDIDO DE SUSPENSÃO QUANDO ATUA COMO CUSTOS VULNERABILIS

2.1. A intervenção como custos vulnerabilis e o perfil constitucional da Defensoria Pública

O Defensor Público Maurílio Casas Maia debruçou-se sobre a legitimidade constitucional da Defensoria Pública e cunhou a expressão “custos vulnerabilis” a partir do artigo 134 da CRFB/88, da Lei Complementar nº 80/1994, das diferentes concepções dos termos “vulnerável” e “necessitado”, bem como das ideias de Luigi Ferrajoli:

Para além do atuar como assistente jurídico da parte no processo, hoje se reflete sobre novas atribuições defensoriais implicitamente previstas na Constituição. Nesse contexto, verbi gratia, o defensor público poderá ser instado a atuar enquanto custos vulnerabilis, não sendo aí defensor da parte, mas, sim, um interveniente processual, um tutor, um guardião da interpretação do ordenamento jurídico pro homine, pró-vulneráveis necessitados, tudo em busca contra-hegemônica do favor debilis para os necessitados e minorias excluídas […] Insta consignar que nada de novo existe na Defensoria interveniente, ao lado da parte e seu advogado privado – talvez seja apenas algo pouco percebido, esquecido e muito sutil. O Ministério Público, por exemplo, tradicionalmente apresenta seus pareceres no processo civil, independente de as partes serem auxiliadas por excelentes advogados privados, mas tudo é feito com lastro na respectiva atribuição constitucional. Do mesmo modo, por certo, deve ocorrer com o custos vulnerabilis. Mais uma vez se busca amparo em Ferrajoli (2014, p. 537), ao tratar da Magistratura postulante defensiva [CASAS MAIA, 2014, p. 57].

O custos vulnerabilis surge, portanto, como uma forma interventiva própria da Defensoria Pública, que atua em nome próprio e em prol de seus interesses institucionais (constitucionais e legais), com o objetivo de concretizar o mandamento constitucional de proteção dos direitos humanos e de garantia do acesso integral à justiça e à ordem jurídica e social.

Nesse exato sentido, aponta Cássio Scarpinella Bueno:

[…] com base na missão institucional que lhe é reservada desde o modelo constitucional, é irrecusável a compreensão de que a Defensoria Pública deve atuar, em processos jurisdicionais individuais e coletivos, também na qualidade de custos vulnerabilis, promovendo a tutela jurisdicional adequada dos interesses que lhe são confiados, desde o modelo constitucional, similarmente ao que se dá com o Ministério Público quanto ao exercício de sua função de custos legis, ou, como pertinentemente prefere o Código de Processo Civil, fiscal da ordem jurídica.

[…] Importa, por isso, dar destaque o papel que, desde o art. 134 da Constituição Federal, é atribuído à Defensoria Pública e que não se esgota na sua atuação individualizada em prol dos necessitados, nem tampouco como autora, o que se dá, no contexto que aqui importa destacar, no âmbito do chamado ‘processo coletivo’. É fundamental entender que ela também pode desempenhar outro papel em prol de suas finalidades institucionais, até como forma de perseguir, inclusive perante o Estado-juiz, a ‘promoção dos direitos humanos e a defesa […] de forma integral’. Sua atuação como interveniente para que, nesta qualidade, sua opinião institucional possa ser levada em conta na construção de uma decisão mais democrática, é irrecusável. O veículo para que se concretize mais esse mister é, à falta de regras próprias, o previsto pelo art. 138 do Código de Processo Civil para o amicus curiae, tomando-se de empréstimo, diante das prerrogativas existentes no plano legislativo para a Defensoria Pública, o quanto estabelecido para o Ministério Público nos arts. 178 e 179 do mesmo Código, que disciplinam a atuação daquela instituição na qualidade de fiscal da ordem jurídica (2018, p. 218).

Nesses termos, desde sua idealização, o reconhecimento da Defensoria Pública como guardiã dos vulneráveis ganhou força doutrinária e jurisprudencial, já tendo sido acolhido pelo Superior Tribunal de Justiça e pelo Supremo Tribunal Federal, em diversas áreas, tanto no âmbito individual quanto coletivo.

A título exemplificativo, o Superior Tribunal de Justiça reconheceu a intervenção da Defensoria Pública como custos vulnerabilis nos embargos de declaração no Recurso Especial nº 1.712.163/SP, que trouxe a necessária distinção entre a forma interventiva do amicus curiae e do custos vulnerabilis, bem como adotou uma leitura ampliativa do conceito de vulnerabilidade, desvinculada do critério meramente econômico.

Também houve reconhecimento pelo Superior Tribunal de Justiça no Habeas Corpus coletivo nº 568.693/ES, ocasião em que se destacou a importância da intervenção defensorial na formação de precedentes em matérias envolvendo pessoas vulneráveis.

Merece menção, ainda, a decisão monocrática da Ministra Nancy Andrighi, no Recurso Especial nº 1.854.842/CE, que recomendou expressamente a intervenção da Defensoria Pública como custos vulnerabilis em processos de natureza estrutural.

Quanto ao Supremo Tribunal Federal, houve reconhecimento em sede de medida cautelar na Reclamação nº 54.011/SP, relativa a ação possessória coletiva envolvendo pessoas em situação de vulnerabilidade.

Posteriormente, houve o reconhecimento da intervenção na ADPF nº 709, quando restou admitida a atuação da Defensoria Pública como custos vulnerabilis em ações de controle concentrado de constitucionalidade, entendimento reiterado na ADPF nº 991 e na ADPF nº 635.

Há, portanto, crescente aceitação da intervenção da Defensoria Pública como custos vulnerabilis, tanto em processos individuais quanto coletivos, nas esferas cível e criminal.

2.2. Suspensão de Liminar nº 1.696

No primeiro capítulo deste trabalho, já foram conceituados e fundamentados o pedido de suspensão e seus legitimados expressos.

Conforme estabelecido na Suspensão de Liminar nº 866 e na Suspensão de Tutela Antecipada nº 800, há pacífico reconhecimento da legitimidade da Defensoria Pública para o manejo do pedido de suspensão quando atua na defesa de suas próprias prerrogativas institucionais.

Quanto à possibilidade de manejo de pedido de contracautela pela Defensoria Pública quando atua como custos vulnerabilis, o Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do pedido de suspensão de liminar e sentença nº 3.156/AM, negou a legitimidade da instituição.

Posteriormente, entretanto, o Supremo Tribunal Federal, em duas oportunidades, enfrentou a mesma controvérsia e decidiu em sentido diverso.

Nos autos do processo nº 0091627-93.2023.1.00.0000, a Defensoria Pública do Estado de São Paulo, na qualidade de custos vulnerabilis, formulou pedido de suspensão de liminar nº 1.696 perante o Supremo Tribunal Federal.

O pedido visava impugnar decisão do Presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que suspendera a obrigatoriedade do uso de câmeras corporais por policiais militares em operações destinadas a responder a ataques sofridos pela própria corporação.

No tocante à legitimidade, a Defensoria Pública sustentou, em síntese, que:

[…] (i) é o órgão encarregado pelo art. 134 da Constituição da defesa dos direitos humanos da população vulnerável; (ii) teve seu escopo de atuação ampliado nos últimos anos, “passando a ser legitimada para a proposição de súmulas vinculantes, o ajuizamento de ações civis públicas e a atuação como amicus curiae e, mais recentemente, como custus vulnerabilis”; (iii) a ausência de menção expressa às Defensorias Públicas na Lei nº 8.437/1992, que rege o instrumento da suspensão, pode ser explicada pela circunstância de que tal diploma legal é anterior à Lei Orgânica da Defensoria, de 1994, e à sua reforma, em 2009; (iv) a interpretação da Lei nº 8.437/1992 deve considerar o atual papel da instituição na “promoção do amplo acesso à justiça e redução das desigualdades”; e (v) na linha da jurisprudência desta Corte, a ausência de previsão legal expressa não é impedimento para o reconhecimento de sua legitimidade para requerer medida de contracautela na defesa de suas prerrogativas e funções institucionais [decisão monocrática, SL nº 1.696/SP, Min. Luís Roberto Barroso, 30.12.2023].

Em decisão monocrática, o Ministro Luís Roberto Barroso reconheceu a legitimidade da Defensoria Pública para manejar pedidos de suspensão sempre que o interesse público tutelado estiver vinculado às competências constitucionais da instituição.

Por esse ângulo, reconheceu-se a legitimidade tanto quando a Defensoria Pública atua na defesa de seus interesses institucionais próprios quanto quando atua na condição de custos vulnerabilis.

O Ministro fundamentou sua decisão a partir de interpretação histórica, sistemática e teleológica.

Sob o prisma histórico, destacou-se a evolução constitucional da Defensoria Pública, especialmente a partir das Emendas Constitucionais nº 45/2004, 74/2013 e 80/2014, bem como a atual redação do artigo 134 da CRFB/88.

Na perspectiva infraconstitucional, ressaltou-se o artigo 4º, inciso VII, da Lei Complementar nº 80/1994, com redação dada pela Lei Complementar nº 132/2009, que atribui à Defensoria Pública competência para promover “todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes”.

Contexto e evolução que não se deu apenas no plano constitucional e legal, mas também jurisprudencial, dentro da Suprema Corte, que reconheceu o novo papel constitucional da Defensoria Pública a partir da legitimidade para ações coletivas, da prerrogativa de requisição, da autonomia administrativa e funcional, bem como da equivalência do status constitucional da Defensoria Pública e do Ministério Público.

Quanto a interpretação sistemática, que busca preservar a coerência do ordenamento jurídico, as normas processuais devem ser interpretadas de forma a garantir a máxima efetividade da Constituição. E, uma vez que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal vem admitindo o manejo de pedidos de suspensão por órgãos despersonalizados, desde que em defesa de suas missões institucionais (constitucionais e legais), sendo a Defensoria Pública a instituição constitucionalmente responsável pela efetivação dos direitos fundamentos dos vulneráveis, vedar essa legitimidade é afastar a instituição do mandamento constitucional.

Por fim, sob o enfoque teleológico, consignou-se que o objetivo do artigo 4º da Lei nº 8.437/1992 é evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, sendo evidente que violações a direitos fundamentais de grupos vulneráveis frequentemente repercutem nessas esferas.

Concluiu-se, assim, que o artigo 4º da Lei nº 8.437/1992 deve receber interpretação conforme a Constituição, de modo a preservar a legitimidade da Defensoria Pública para requerer a suspensão de decisões judiciais na defesa de grupos vulneráveis.

Ressalte-se, ainda, que esse entendimento foi reiterado pelo Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Tutela Provisória nº 1.007, julgada em 30 de dezembro de 2024.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente artigo apresentou breve análise acerca da legitimidade da Defensoria Pública para a apresentação de pedido de suspensão.

Inicialmente, foi exposta a previsão legal do instituto, destacando-se que o artigo 4º da Lei nº 8.437/1992 não prevê, de forma expressa, a Defensoria Pública como legitimada ativa.

No primeiro capítulo, examinou-se o reconhecimento pacífico, tanto pelo Superior Tribunal de Justiça quanto pelo Supremo Tribunal Federal, da legitimidade ativa da Defensoria Pública para manejar pedido de suspensão quando atua na defesa de suas próprias prerrogativas institucionais. Nesse contexto, foram analisadas a Suspensão de Liminar nº 866, a Suspensão de Tutela Antecipada nº 800 e a Suspensão de Liminar e Sentença nº 3.156/AM.

No segundo capítulo, apresentou-se a nova personalidade constitucional da Defensoria Pública a partir de sua atuação como custos vulnerabilis. Na sequência, analisou-se o pedido de Suspensão de Liminar nº 1.696, no qual o Supremo Tribunal Federal reconheceu a legitimidade da instituição para manejar pedido de suspensão quando atua nessa condição.

O objetivo deste estudo não foi esgotar tema tão atual e em permanente construção jurisprudencial, mas evidenciar decisões selecionadas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal que reconhecem e reforçam o papel constitucional da Defensoria Pública.

Os precedentes citados revelam uma leitura constitucional ampliativa da instituição, coerente com o fortalecimento normativo promovido pelas sucessivas reformas constitucionais, e demonstram que o exercício efetivo de suas funções institucionais exige o reconhecimento de instrumentos processuais aptos à tutela de suas prerrogativas e à proteção qualificada dos direitos fundamentais das populações vulneráveis.

Somente a partir desse reconhecimento é que se viabiliza a plena concretização do mandamento constitucional do artigo 134 da CFRB/88, assegurando à Defensoria Pública os meios necessários para o verdadeiro desempenho de sua missão constitucional.

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