A Criação de Municípios na Federação Brasileira: Limites Constitucionais, Omissão Legislativa e a Resposta do STF

1. Introdução

A Constituição de 1988 promoveu uma inflexão relevante no modelo federativo brasileiro ao reconhecer o Município como ente integrante da Federação. A descentralização política e administrativa, embora coerente com o fortalecimento da democracia local, produziu efeitos estruturais que ainda hoje desafiam a organização do Estado brasileiro.

Entre esses efeitos, destaca-se a proliferação de Municípios, especialmente nas décadas de 1990 e início dos anos 2000, muitas vezes desvinculada de critérios técnicos de viabilidade econômica e administrativa. A criação de novos entes federativos passou, em diversos casos, a atender a demandas políticas locais, nem sempre compatíveis com a racionalidade do pacto federativo.

Diante desse cenário, o constituinte derivado reformador, por meio da Emenda Constitucional nº 15/1996, buscou impor limites mais rigorosos à criação municipal, estabelecendo requisitos cumulativos no art. 18, §4º, da Constituição. Contudo, a ausência de regulamentação por lei complementar federal comprometeu a eficácia do modelo, gerando um quadro de insegurança jurídica.

Nesse contexto, coloca-se o problema central do presente estudo: quais são os efeitos jurídicos da criação irregular de Municípios e qual o papel desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal na estabilização desse cenário?

Parte-se da hipótese de que o STF tem adotado uma atuação seletiva, caracterizada por autocontenção institucional quanto à omissão legislativa, mas por rigor na preservação dos elementos estruturantes do modelo constitucional, especialmente a exigência de plebiscito.

2. A fragmentação municipal brasileira

O Brasil apresenta um dos mais elevados níveis de fragmentação municipal do mundo. Atualmente, existem 5.569 Municípios, segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) [1].

Esse número expressivo não se traduz, necessariamente, em eficiência administrativa. A distribuição populacional é fortemente desigual: parcela significativa da população concentra-se em poucos Municípios, enquanto a maioria apresenta baixa densidade demográfica e reduzida capacidade arrecadatória[2].

Esse cenário revela um paradoxo estrutural: ao mesmo tempo em que o Município é dotado de autonomia constitucional, muitos entes dependem quase integralmente de transferências intergovernamentais para sua subsistência.

A proliferação municipal, portanto, evidencia a necessidade de mecanismos constitucionais de contenção, sob pena de comprometimento da eficiência administrativa e da sustentabilidade fiscal.

3. O regime constitucional da criação de Municípios

O art. 18, §4º, da Constituição estabelece requisitos cumulativos para a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios:

· lei complementar federal;

· lei estadual;

· estudo de viabilidade municipal;

· consulta prévia mediante plebiscito.

A doutrina destaca que tais requisitos não possuem natureza meramente formal, mas constituem elementos estruturantes do pacto federativo[3]. O estudo de viabilidade busca assegurar a sustentabilidade do novo ente, enquanto o plebiscito garante legitimidade democrática à reorganização territorial.

4. A convalidação pela Emenda Constitucional nº 57/2008

Diante da proliferação de Municípios criados em desconformidade com o modelo constitucional, o constituinte derivado editou a Emenda Constitucional nº 57/2008, com o objetivo de convalidar atos de criação ocorridos até 31 de dezembro de 2006.

A medida teve caráter pragmático, buscando evitar a desconstituição de entes já consolidados. O Supremo Tribunal Federal reconheceu a validade da emenda como exercício legítimo do poder constituinte derivado[4].

Todavia, a Corte deixou claro que a convalidação não possui alcance irrestrito.

5. O plebiscito como requisito estruturante

A jurisprudência do STF consolidou o entendimento de que o plebiscito constitui requisito essencial para a criação de Municípios.

Na ADI 2.240/BA, o STF já havia sinalizado que a reorganização territorial deve observar rigorosamente os requisitos constitucionais[5].

O plebiscito é compreendido como expressão da soberania popular, não podendo ser relativizado nem mesmo por emenda constitucional de caráter convalidatório.

6. Criação irregular e efeitos tributários: o precedente do STF (Tema 559)

A questão ganha contornos concretos no julgamento do RE 614.384/SE (Tema 559 da repercussão geral).

No caso concreto, o povoado de Mosqueiro integrava originalmente o Município de São Cristóvão, no estado de Sergipe. Ocorre que, no ano de 1999, houve sua separação administrativa, passando a ser incorporado ao Município de Aracaju, também em Sergipe.

Entretanto, esse processo de desmembramento apresentou duas irregularidades: (i) inexistia, à época, uma Lei Complementar Federal que regulamentasse a matéria, conforme exige o art. 18, § 4º, da Constituição Federal de 1988; (ii) não foi realizada consulta prévia, por meio de plebiscito, às populações dos municípios envolvidos.

Posteriormente, em 2010, o Município de Aracaju propôs uma execução fiscal para cobrança de IPTU referente a um imóvel situado no povoado de Mosqueiro.

O processo acabou sendo extinto sob o argumento de que o imóvel em questão ainda pertenceria ao Município de São Cristóvão, razão pela qual Aracaju não teria legitimidade para efetuar a cobrança. Isso porque o desmembramento realizado em 1999 foi considerado inconstitucional, já que não observou o disposto no art. 18, § 4º, da Constituição Federal, que exige consulta prévia, mediante plebiscito, das populações diretamente interessadas para alteração de limites municipais.

A decisão foi confirmada em segunda instância. Diante disso, o Município de Aracaju interpôs recurso extraordinário, sustentando que o desmembramento teria sido posteriormente convalidado pela Emenda Constitucional nº 57/2008, que acrescentou o art. 96 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Na ocasião, o Supremo Tribunal Federal não concordou com a argumentação do Município de Aracaju e fixou a seguinte tese:

“a Emenda Constitucional nº 57/2008 não convalida desmembramento municipal realizado sem consulta plebiscitária, permanecendo o vício de ilegitimidade ativa nas execuções fiscais propostas pelo Município.”

Como consequência, reconheceu-se que o Município resultante de desmembramento realizado em desacordo com o art. 18, § 4º, da CF, ou seja, sem a ocorrência do plesbicito, não detém legitimidade ativa para cobrança de IPTU situado em território a ele acrescido[6].

O precedente evidencia que a inconstitucionalidade territorial repercute diretamente na esfera tributária, afetando a própria capacidade arrecadatória do ente.

7. Perspectiva comparada

Em perspectiva comparada, o modelo brasileiro apresenta características singulares.

Nos Estados Unidos, embora exista elevado número de entidades locais, estas não possuem o mesmo grau de autonomia constitucional dos Municípios brasileiros. Na Alemanha, reformas territoriais reduziram significativamente o número de Municípios, privilegiando a eficiência administrativa. Já na França, a fragmentação municipal é compensada por mecanismos robustos de cooperação intermunicipal.

O Brasil, por sua vez, combina elevado número de Municípios, ampla autonomia constitucional e forte dependência de transferências fiscais, o que torna a criação de novos entes uma questão sensível.

8. Omissão legislativa e autocontenção do STF

A ausência de lei complementar federal levou ao questionamento acerca de eventual mora legislativa.

No julgamento da ADO 70/PA, o Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que o Congresso Nacional não está em mora por não ter sido ainda aprovada a lei complementar de que trata o art. 18, § 4º, da CF/88, isso porque foram aprovados três projetos de lei para regulamentar esse dispositivo, tendo eles sido vetados pela Presidência da República.

Diante disso, o STF entendeu que não se pode atribuir omissão ao Congresso Nacional quando este, efetivamente, atuou dentro de sua competência legislativa, aprovando projetos de lei que cumpriam a determinação constitucional, mas que não chegaram a virar norma jurídica em razão de veto presidencial, ato igualmente legítimo dentro do processo legislativo.

Além disso, o STF destacou que a inércia legislativa que justifica a declaração de omissão inconstitucional é aquela caracterizada pela ausência de deliberação por parte do Parlamento, o que a Corte denomina de inertia deliberandi.

Essa omissão ocorre quando o Poder Legislativo não atua, não discute e não delibera sobre o tema, frustrando o cumprimento de uma norma constitucional de eficácia limitada. No entanto, no caso concreto, isso não se verificou.

Nesse sentido, fixou-se a seguinte tese:

“(…) não há inércia legislativa quando a atuação do Parlamento resultou em projetos de lei integralmente vetados pelo Presidente da República. Por essa razão, o Congresso Nacional não está em mora na edição da lei complementar atinente à criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios (art. 18, § 4º, da CF/88).”

Assim, concluiu-se que o Congresso Nacional não se encontra em mora na edição da lei complementar prevista no art. 18, §4º, da Constituição[7].

A decisão revela postura de autocontenção judicial, em deferência ao processo político-legislativo.

9. Tese central

A convalidação promovida pela Emenda Constitucional nº 57/2008 possui caráter excepcional e não alcança hipóteses de inobservância de requisitos estruturantes do art. 18, §4º, da Constituição, especialmente a ausência de plebiscito, de modo que a irregularidade na criação ou modificação territorial de Municípios compromete a validade do ente e afasta sua legitimidade para o exercício de competências tributárias, sem que se possa imputar ao Congresso Nacional mora inconstitucional pela não edição da lei complementar federal.

10. Considerações finais

A experiência brasileira revela um federalismo municipalizado que, embora concebido sob a promessa de maior proximidade entre Estado e cidadão, acabou por produzir tensões estruturais relevantes. A multiplicação de Municípios, muitas vezes desvinculada de critérios técnicos consistentes, expôs fragilidades administrativas e fiscais que ainda hoje desafiam a racionalidade do pacto federativo.

O modelo constitucional vigente buscou reagir a esse cenário por meio da imposição de requisitos rigorosos à criação municipal. Todavia, a ausência de regulamentação por lei complementar federal manteve o sistema em um estado de bloqueio normativo, transferindo ao Supremo Tribunal Federal a tarefa de estabelecer balizas mínimas de estabilidade.

A atuação do STF, nesse contexto, revela uma dupla preocupação: de um lado, evitar a consolidação irrestrita de situações inconstitucionais, especialmente quando ausente o plebiscito, de outro lado, respeitar os limites institucionais do Poder Judiciário, recusando-se a suprir a omissão legislativa. Trata-se de uma atuação que oscila entre o pragmatismo e a contenção, buscando preservar tanto a segurança jurídica quanto a separação de poderes.

Ainda assim, permanece uma questão de fundo que transcende o debate estritamente jurídico: até que ponto o modelo de municipalização adotado pela Constituição de 1988 continua funcional diante das exigências contemporâneas de eficiência administrativa e responsabilidade fiscal?

A elevada fragmentação territorial, associada à dependência de transferências intergovernamentais e à judicialização recorrente de controvérsias federativas, sugere que o tema talvez demande uma reflexão mais profunda, não apenas sobre os requisitos formais de criação de Municípios, mas sobre o próprio desenho do federalismo brasileiro.

Nesse cenário, a intervenção do STF, embora relevante, revela-se necessariamente limitada. A redefinição dos contornos da organização territorial do Estado brasileiro parece depender, em última análise, de uma escolha política estruturante: manter o modelo atual, com seus custos e benefícios, ou revisitar criticamente a lógica da municipalização que marcou a Constituição de 1988.

                                                                                                                     REFERÊNCIAS

BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 12. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2024.

MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 19. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2024.

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 43. ed. São Paulo: Malheiros, 2023.

TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributário. Vol. II. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2020.

BARCELLOS, Ana Paula de. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 57, de 18 de dezembro de 2008. Acrescenta o art. 96 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Diário Oficial da União: Brasília, DF, 19 dez. 2008.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.240/BA. Relator: Min. Eros Grau, julgado em 09 maio 2007.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 614.384/SE. Relator: Min. Dias Toffoli, julgado em 29 abr. 2022 (Tema 559 da repercussão geral).

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Omissão nº 70/PA. Relator: Min. Dias Toffoli, julgado em 27 set. 2025.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Divisão territorial brasileira 2024. Rio de Janeiro: IBGE, 2024.

INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Estimativas populacionais dos municípios brasileiros. Rio de Janeiro: IBGE, 2024.

                                                                                                                 NOTAS DE RODAPÉ