1. Introdução

A redação originária do art. 17, §1º, da Lei nº 8.429/1992, conhecida como a Lei de Improbidade Administrativa (LIA), vedava expressamente a celebração de transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade administrativa. Apesar dessa vedação legal, o referido dispositivo gerou discussões doutrinárias e jurisprudenciais ao longo do tempo, em razão do advento de diversos dispositivos legais posteriores voltados à solução consensual de conflitos, inclusive na seara do Direito Sancionador.

Nesse contexto, a Lei nº 13.964/2019 (Lei Anticrime), em vigor desde 23 de janeiro de 2020, encerrou a polêmica acerca da possibilidade de solução consensual no âmbito da improbidade administrativa, ao inserir, na LIA, a previsão do acordo de não persecução cível (ANPC). Contudo, a versão inicialmente sancionada da Lei nº 13.964/2019 não estabeleceu parâmetros claros para a celebração de tais acordos, uma vez que o art. 17-A da Lei de Improbidade Administrativa, que trazia diretrizes para a formalização, foi vetado pelo Presidente da República.

Diante dessa lacuna regulatória inicial, que demandava a integração de normas do microssistema processual coletivo e a discussão sobre a necessidade de regulamentação pelo CNMP ou pela própria Administração Pública, sobreveio a Lei nº 14.230/2021. Esta legislação superou a problemática dos vetos e trouxe a regulamentação detalhada do ANPC na Lei de Improbidade Administrativa.

Assim, o presente artigo tem como objetivo principal analisar a evolução legislativa do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), desde sua introdução pela Lei Anticrime (Lei nº 13.964/2019) e os desafios iniciais decorrentes dos vetos presidenciais, até sua consolidação e regulamentação pela Lei nº 14.230/2021.

Serão abordados a natureza jurídica, as características e os pressupostos do instituto, bem como os desafios interpretativos e discussões doutrinárias e jurisprudenciais que surgiram.

Para tanto, a pesquisa adotou o método dedutivo, utilizando-se o estudo bibliográfico, com base na legislação e jurisprudência pertinentes, especialmente a Lei nº 13.964/2019, a Lei nº 8.429/1992 e a Lei nº 14.230/2021.

2. Histórico da Consensualidade no Âmbito da Improbidade Administrativa

A consensualidade na resolução de conflitos é uma tendência do ordenamento jurídico brasileiro que, além de permear o sistema processual civil, tem se destacado no âmbito do direito sancionador.

Quanto à utilidade da consensualidade no direito sancionador, é fundamental destacar o ensinamento de Emerson Garcia (2017, p. 36), segundo o qual:

O reconhecimento da consensualidade no direito sancionador tende a ser extremamente útil ao Poder Público. Além de ser uma alternativa à investigação direta, nem sempre exitosa, é importante frisar, estimula o retorno do infrator ao plano da juridicidade, abrevia o curso do processo sancionador e, a depender das características que sejam atribuídas ao instituto, coloca em permanente risco aqueles que pratiquem os ilícitos em grupo, já que um dos infratores pode sempre decidir colaborar com as autoridades. É, portanto, um “elemento desestabilizador” da ilicitude.

No Brasil, desde a década de 1990, com a entrada em vigor da Lei nº 9.099/1995, que permite a transação e a suspensão condicional do processo, observou-se o surgimento de diplomas legais que permitiram a negociação punitiva. Mais recentemente, destacam-se o acordo de colaboração premiada previsto na Lei nº 12.850/2013 (Lei das Organizações Criminosas), e o acordo de leniência previsto na Lei nº 12.846/2013 (Lei Anticorrupção).

Por outro lado, a Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), em sentido diametralmente oposto à tendência de consensualidade da ordem jurídica nacional, vedava expressamente em sua redação original a realização de transação, acordo ou conciliação nas ações de improbidade administrativa, conforme o art. 17, §1º, in verbis:

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

§ 1º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput (Brasil, 1992).

A questão acerca da possibilidade de celebração de acordos na seara da improbidade administrativa gerou discussões doutrinárias e jurisprudenciais há muito tempo, em razão dos diversos dispositivos legais posteriores que permitiram a negociação punitiva.

Parte da doutrina entendia que o referido dispositivo havia sido revogado tacitamente, já que não fazia sentido a manutenção de uma regra que vedava taxativamente a celebração de acordos no âmbito da improbidade administrativa, enquanto diversos dispositivos legais tratavam do assunto nas esferas penal e administrativa.

Nesse sentido, Fredie Didier Jr. e Daniela Santos Bomfim (2017) sustentavam que o dispositivo era obsoleto e sua interpretação literal levava a uma situação absurda, conforme explicitado a seguir:

À época da edição da Lei n. 8.429/1992, o sistema do Direito Penal brasileiro era avesso a qualquer solução negociada. Não por acaso11, falava-se em indisponibilidade da ação penal e em indisponibilidade do objeto do Processo Penal. 

Sucede que, a partir de 1995, com a Lei n. 9.099/1995, instrumentos de justiça penal negociada começaram a ser previstos no Direito brasileiro. Desenvolveram-se técnicas de justiça penal consensual.

A transação penal (art. 76, Lei n. 9.099/1995) e a suspensão condicional do processo penal (art. 89, Lei n. 9.099/1995). Em ambos os casos, há negociação que produz consequências no âmbito do Direito Penal material.

O Processo Penal também sofreu transformações, com a ampliação das possibilidades de negociação entre autor e réu. A “colaboração premiada”, negócio jurídico material e processual previsto em algumas leis (embora prevista em diversas leis, a regulamentação mais completa está na Lei n. 12.850/2013) é o principal exemplo desse fenômeno. Ao lado da “colaboração premiada” surgem institutos de compliance das empresas envolvidas, como é o caso do acordo de leniência (Lei Anticorrupção, Lei 12.846/2013).

A proibição de negociação prevista na Lei de Improbidade Administrativa era, na verdade, um reflexo da proibição no âmbito penal. Não havia sido admitida na improbidade em razão do princípio da obrigatoriedade para o MP e da visão que a tutela do interesse público era absolutamente indisponível, não admitia graus de tutela. Se agora é possível negociar a as consequências penais, mesmo nas infrações graves, não haveria razão para não ser possível negociar as sanções civis de improbidade. Pode-se estabelecer a seguinte regra: a negociação na ação de improbidade administrativa é possível sempre que for possível a negociação no âmbito penal, em uma relação de proporção.

A interpretação literal do comando do §1º do art. 17 da Lei n. 8.429/1992 levava uma situação absurda: seria possível negociar sanções tidas como mais graves pelo sistema, porque decorrente da prática de crimes (por definição, o ilícito mais reprovável), mas não seria possível negociar no âmbito de uma ação de improbidade administrativa. Além de absurda, a intepretação desse texto ignoraria completamente a diferença entre os contextos históricos da promulgação da lei (1992) e de sua aplicação. (DIDIER JR., BOMFIM, 2017, p. 116/117).

No mesmo diapasão, vale recordar a lição de Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfo Andrade:

Em vista da regra da coerência, faz-se necessário eliminar do microssistema de tutela do patrimônio público essa antinomia entre o art. 17, § 1.º, da LIA, que veda a negociação na esfera de improbidade administrativa, e as outras normas destacadas, que autorizam tal negociação, inclusive na esfera penal.

O próprio êxito da colaboração premiada ou do acordo de leniência firmados no âmbito da persecução penal ou do processo administrativo pode ficar comprometido se a autoincriminação numa instância, em troca de um benefício, puder implicar responsabilização integral na esfera de improbidade administrativa. Nas precisas palavras de Nicolao Dino, “isso iria de encontro, inclusive, ao princípio da confiança legítima, corolário do princípio da segurança jurídica, o qual preconiza que o cidadão, ao confiar no comportamento do Estado, não pode sofrer prejuízos em consequência direta do crédito a ele atribuído”.

Daí ser correto concluir que o art. 17, § 1.º, da Lei 8.429/1992 foi derrogado tacitamente por incompatibilidade lógica com as leis que regem os acordos de colaboração (Lei 9.807/1999, Lei 9.613/1998, Convenção de Palermo, Convenção de Mérida, Lei 12.850/2013 e Lei 12.846/2013) em outras instâncias de responsabilização, integrantes do mesmo microssistema de tutela do patrimônio público. Essa solução, aliás, guarda consonância com a regra estatuída no art. 2.º, § 1.º, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo a qual “a lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.” (ANDRADE; MASSON; ANDRADE, 2018, p. 953/954).

A Resolução nº 179, de 26 de julho de 2017, do CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público, já previa a possibilidade de celebração de compromissos de ajustamento de conduta em hipóteses configuradoras de improbidade administrativa. Conforme o teor do seu art. 1º, § 2º:

§ 2º É cabível o compromisso de ajustamento de conduta nas hipóteses configuradoras de improbidade administrativa, sem prejuízo do ressarcimento ao erário e da aplicação de uma ou algumas das sanções previstas em lei, de acordo com a conduta ou o ato praticado.

Nesse diapasão, alguns Ministérios Públicos Estaduais, por meio de seus Conselhos Superiores, já regulamentavam a celebração de ajustamento de conduta na seara da improbidade administrativa, como o Ministério Público do Estado do Paraná (Resolução nº 07/2017 – CSMP) e o Ministério Público de Minas Gerais (Resolução nº 013/2017 – CSMP) (ANDRADE; MASSON; ANDRADE, 2018, p. 954/955).

Com a entrada em vigor da Lei nº 13.964/2019, conhecida como “Pacote Anticrime”, em 23 de janeiro de 2020, a polêmica acerca da possibilidade de solução consensual no âmbito da improbidade administrativa encontrou-se encerrada. Isso ocorreu porque o § 1º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992, que vedava expressamente acordos em ações de improbidade administrativa, passou a autorizar a celebração de acordo de não persecução cível.

A referida lei também acrescentou o § 10-A ao art. 17 da Lei nº 8.429/1992, permitindo que, havendo possibilidade de solução consensual, as partes requeiram ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por até 90 (noventa) dias, viabilizando que o acordo seja formalizado durante o trâmite processual. As alterações no artigo são as seguintes:

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.

§ 1º As ações de que trata este artigo admitem a celebração de acordo de não persecução cível, nos termos desta Lei.      (Redação dada pela Lei nº 13.964, de 2019)

(…)

§ 10-A. Havendo a possibilidade de solução consensual, poderão as partes requerer ao juiz a interrupção do prazo para a contestação, por prazo não superior a 90 (noventa) dias (Incluído pela Lei nº 13.964, de 2019)

Portanto, ao autorizar expressamente o acordo de não persecução cível, a Lei nº 13.964/2019, conhecida como Lei Anticrime, concretizou o princípio de consensualidade no âmbito da improbidade administrativa.

Essa introdução se alinha com a evolução histórica da consensualidade no ordenamento jurídico brasileiro, cuja ascensão no direito sancionador é observada desde a década de 1990, com a previsão de mecanismos de justiça negociada, como os introduzidos nos Juizados Especiais Cíveis (CAVALCANTE et al., 2020, p. 135). Com isso, a legislação dissipou qualquer controvérsia acerca da mera possibilidade de acordos nessa matéria.

Contudo, a versão sancionada da Lei nº 13.964/2019 não estabeleceu os parâmetros a serem observados na celebração de tais acordos, uma vez que o Presidente da República vetou o art. 17-A da Lei de Improbidade Administrativa, que trazia algumas diretrizes para a formalização do acordo. Essa ausência de regulamentação gerava discussões e a necessidade de interpretação e integração de normas do microssistema processual coletivo.

Finalmente, embora a Lei Anticrime tenha introduzido o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), a regulamentação completa e detalhada só viria posteriormente com a Lei nº 14.230/2021, que se tornou o marco legislativo definitivo para o instituto. Eis o teor do art. 17-B:

Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados:       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)   (Vide ADI 7042)   (Vide ADI 7043)

I – o integral ressarcimento do dano;        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II – a reversão à pessoa jurídica lesada da vantagem indevida obtida, ainda que oriunda de agentes privados.         (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º A celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo dependerá, cumulativamente:         (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

I – da oitiva do ente federativo lesado, em momento anterior ou posterior à propositura da ação;         (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

II – de aprovação, no prazo de até 60 (sessenta) dias, pelo órgão do Ministério Público competente para apreciar as promoções de arquivamento de inquéritos civis, se anterior ao ajuizamento da ação;        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

III – de homologação judicial, independentemente de o acordo ocorrer antes ou depois do ajuizamento da ação de improbidade administrativa.        (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º Em qualquer caso, a celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo considerará a personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso.          (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º Para fins de apuração do valor do dano a ser ressarcido, deverá ser realizada a oitiva do Tribunal de Contas competente, que se manifestará, com indicação dos parâmetros utilizados, no prazo de 90 (noventa) dias.     (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)    (Vide ADI 7236)

§ 4º O acordo a que se refere o caput deste artigo poderá ser celebrado no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da ação de improbidade ou no momento da execução da sentença condenatória.      (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º As negociações para a celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo ocorrerão entre o Ministério Público, de um lado, e, de outro, o investigado ou demandado e o seu defensor.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)    (Vide ADI 7042)    (Vide ADI 7043)

§ 6º O acordo a que se refere o caput deste artigo poderá contemplar a adoção de mecanismos e procedimentos internos de integridade, de auditoria e de incentivo à denúncia de irregularidades e a aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta no âmbito da pessoa jurídica, se for o caso, bem como de outras medidas em favor do interesse público e de boas práticas administrativas.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 7º Em caso de descumprimento do acordo a que se refere o caput deste artigo, o investigado ou o demandado ficará impedido de celebrar novo acordo pelo prazo de 5 (cinco) anos, contado do conhecimento pelo Ministério Público do efetivo descumprimento.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)   (Vide ADI 7042)   (Vide ADI 7043)

Assim, a evolução legislativa, culminando na Lei nº 14.230/2021, concretizou a consensualidade no âmbito da improbidade administrativa, em consonância com os argumentos que já apontavam para a necessidade de um microssistema de tutela do patrimônio público coerente.

3. Do marco da Lei Anticrime à Lei 14.230/2021: trajetória, desafios e regulamentação do ANPC                                                                                                

A Lei nº 13.964/2019 (Lei Anticrime) promoveu uma inovação significativa no ordenamento jurídico brasileiro. Ao alterar a redação do art. 17, §1º, da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992), essa legislação passou a permitir expressamente a celebração do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC).

Salienta-se que o ANPC possui natureza de negócio jurídico consensual e bilateral, dependendo da manifestação de vontade das partes e, por isso, não impõe aos legitimados o dever de propô-lo, tampouco confere um direito subjetivo à sua celebração. Em outras palavras, não se trata de condição preliminar obrigatória para a ação de improbidade, mas de uma possibilidade a ser ponderada no caso concreto (CAVALCANTE et al., 2020, p. 148).

Nessa linha, Landolfo Andrade (2020) aduz que o Ministério Público, a partir de um juízo de conveniência e oportunidade, pode ajuizar a ação de improbidade administrativa ou formalizar o acordo, devendo-se privilegiar a via consensual quando presentes condições favoráveis à sua celebração. Ainda assim, não se trata de um “cheque em branco” dado aos legitimados, de modo que a recusa a uma eventual proposta de acordo, seja judicial ou extrajudicial, deve ser sempre fundamentada, conforme pontuado por Cavalcante et al. (2020, p. 149).

Essa permissão alinha-se ao microssistema de defesa do patrimônio público e representa um avanço para a proteção eficiente da probidade administrativa, ante os benefícios da autocomposição.

Contudo, a introdução do ANPC pela Lei nº 13.964/2019 trouxe consigo desafios regulatórios, porquanto os dispositivos que tratavam dos requisitos e condicionantes para a celebração do acordo foram vetados pelo Presidente da República, fato este que gerou insegurança jurídica no tratamento do instituto.

Apesar da ausência de regulamentação detalhada na própria Lei Anticrime, a aplicação da autocomposição não foi inviabilizada. À luz do disposto no art. 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, era possível suprir essa lacuna normativa por força do princípio da integração, utilizando-se as normas que compõem o microssistema processual coletivo, do qual a Lei de Improbidade Administrativa faz parte (CAVALCANTE et al., 2020, p. 135).

O Superior Tribunal de Justiça reforça esse entendimento, afirmando que leis como a 4.717/1965, 7.347/1985, 8.078/1990 e 8.429/1992 integram um microssistema processual coletivo, permitindo a aplicação de normas de uma à outra para a efetiva tutela dos bens jurídicos protegidos:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. ILEGALIDADE. DECADÊNCIA. NÃO OCORRÊNCIA. SIMULAÇÃO. NULIDADE. DENUNCIAÇÃO À LIDE. LITISCONSÓRCIO FACULTATIVO. PUBLICAÇÃO DE EDITAL. CHAMAMENTO AO PROCESSO. POSSIBILIDADE. 

1. Caso em que Recurso Especial foi interposto contra acórdão que negou provimento ao Agravo de Instrumento, mantendo decisão que recebeu a Inicial da Ação Civil Pública de Improbidade.

2. Os recorrentes trouxerem síntese do caso: “Segundo o recorrido, em 2008, o então prefeito da cidade (…) desafetou os imóveis objeto das matrículas n. 361, 362 e 363 do Cartório de Registro de Imóveis da Comarca de Batayporã, integrante dos próprios municipais e, depois de certo tempo, os teria adquirido por intermédio de “laranjas”[no caso, os ora recorrentes]. Afirma que tais terrenos foram avaliados por valor muito abaixo do de mercado, apenas R$ 100.000,00 (cem mil reais) e, mesmo com valor tão baixo, nenhum interessado surgiu, sendo então declarado deserto o processo licitatório que visava à alienação. (…) diz que apenas três meses após o encerramento do certame, ‘estranhamente’ surgiram interessados (…) ocasião na qual ofereceram os valores mínimos de avaliação para venda, indicados no processo licitatório, sendo-lhes adjudicados os bens. Passado um ano da compra dos terrenos, os então proprietários os alienaram para Maria Geralda Ribeiro Souza, identificada como ex-cunhada do então prefeito. (…) Maria Geralda, ouvida na Promotoria de Justiça da comarca, asseverou que os imóveis foram registrados em seu nome ‘para ajudar Jercé em seus propósitos, mas não sabe o motivo pelo qual Jercé pediu tal favor’ (fl. 4), e que ‘pediu para Jercé tirar os terrenos do nome da declarante, pois tais imóveis não lhe pertenciam, e eram incompatíveis com seu Imposto de Renda; que Jercé, então, transferiu os imóveis para outras pessoas (…). Tais pessoas, na visão do recorrido, seriam os recorrentes (…) que teriam adquirido os mesmos bens pelo valor de R$ 100.100,00 (cem mil e cem reais)”.

2. De acordo com os arts. 167 e 169 do Código Civil, o negócio jurídico nulo, a exemplo da simulação, não é suscetível de confirmação, nem convalesce pelo decurso do tempo, razão pela qual se afasta a alegada decadência.

3. Acrescente-se que o Supremo Tribunal Federal fixou a seguinte tese em repercussão geral: “São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. 4. No que tange à necessária denunciação à lide das partes citadas pelos insurgentes, melhor sorte não lhes assiste. Isso porque, nos termos do art. 125, I, do CPC/2015 (70, I, do CPC/1973), a denunciação à lide é possível em relação ao alienante quando terceiro reivindica a coisa da parte adquirente, para garantir os direitos que da evicção resultem. Contudo, a hipótese não se encaixa no caso dos autos, tendo em vista que o Ministério Público não reivindica a coisa transferida. A propósito: REsp 923.856/SP, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 4/10/2010.

5. Em relação à apontada ofensa aos arts. 113 do Código de Processo Civil e 94 do Código de Defesa do Consumidor, por entender desnecessária a publicação de edital para ingresso de terceiros interessados, uma vez que não se trata de causa coletiva ou que envolva relações consumeristas, o Tribunal local consignou: “sustentam os recorrentes que a decisão de publicação de edital para chamamento de terceiros ao processo “merece ser reformada, tendo em conta que os interessados na lide já estão no polo passivo da demanda, com exceção, apenas, das pessoas Marcelo da Silveira Castro, Janaína Belomo Silvestrini Castro e Gabriel da Silva Silveira Castro, que, pelo que se acredita, passarão a integrá-la” (f. 14). Depreende-se da exordial que o Ministério Público requereu ‘a publicação de edital no órgão oficial, a fim de que os interessados, querendo, possam intervir como litisconsortes (artigo 94 da Lei n. 8.078/90, aplicável por força do artigo 21 da Lei de Ação Civil Pública)’. (…) Para além de qualquer questionamento, importa salientar os amplos poderes do Magistrado frente à uma demanda que possui repercussão social, sendo plenamente válida a postura de se deferir diligência apta a atender e salvaguardar os interesses da coletividade, especialmente se a própria lei de regência da Ação Civil Pública dispõe sobre a aplicação subsidiária da norma consumerista. A medida requerida e deferida pelo juízo atende a previsão legal de ampla divulgação (art. 94, da Lei n° 8.078, de 11/09/90), a qual, pelas razões supramencionadas, entendo possível de ser aplicada subsidiariamente à Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa. Ademais, como bem frisou a Procuradora de Justiça Ariadne de Fátima Cantú da Silva, em seu diligente parecer, ‘no que concerne ao pedido de indeferimento da publicação de edital para chamamento de terceiros, sem capacidade postulatória, haure-se que com o advento da Constituição Federal a regra em casos de relevante interesse público, como o presente, é a da publicidade dos atos, de modo que agiu com o costumeiro acerto o Juízo singular ao deferir o pedido Ministerial’ (f. 53)”. Os recorrentes não impugnam adequadamente os fundamentos utilizados pelo acórdão recorrido para rejeitar o pedido. Incide aqui o óbice da Súmula 284/STF, por analogia.

6. Ademais, o Superior Tribunal de Justiça possui entendimento segundo o qual, por força do princípio da integração, as Leis 4.717/1965, 7.347/1985, 8.078/1990 e 8.429/1992, dentre outras, compõem um microssistema processual coletivo, com o objetivo de propiciar uma adequada e efetiva tutela dos bens jurídicos por elas protegidos, não havendo óbice à utilização de norma do Código de Defesa do Consumidor à Ação Civil Pública, no caso.

7. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1788797/MS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/11/2019, DJe 18/11/2019, grifo nosso). 

Até a edição de uma lei específica, Landolfo Andrade sugeria que o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) poderia regulamentar a matéria em nível nacional, com normas complementares dos Ministérios Públicos Estaduais e da União. A própria Administração Pública também poderia definir os parâmetros procedimentais e materiais a serem observados por seus entes na celebração dos acordos.

Em sentido semelhante, Fernando Gajardoni (2020, p. 02) sustentava:

Até que venha a necessária lei em sentido estrito a disciplinar o tema genérica e nacionalmente, o Conselho Nacional do Ministério Público (art. 130-A, § 2º, da CF) e as Procuradorias de Justiça, no âmbito de suas atribuições, poderão editar normas administrativas estabelecendo parâmetros mínimos para a celebração dos acordos no âmbito do MP (nacional e estadual).

Do mesmo modo, as pessoas jurídicas de direito público de todas as esferas da federação (União, Estados, DF, Municípios e respectivas autarquias) poderão editar leis específicas disciplinando os requisitos para celebração de acordo em sede de improbidade administrativa, observando, quanto ao mais, a própria exigência de lei em sentido estrito para que possam celebrar acordos em geral.

Fábio Medina Osório, por sua vez, entendia ser recomendável que a Resolução nº 179 do CNMP – que já previa a celebração de compromissos de ajustamento de conduta em casos de improbidade administrativa – fosse considerada um paradigma normativo a ser seguido, com ajustes doutrinários e jurisprudenciais (2020, p. 37).

Noutro flanco, observa-se que o Presidente da República (2019) vetou o caput e §§ 1º, 3º, 4º e 5º do art. 17-A da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 13.964/2019, que havia conferido legitimidade apenas ao Ministério Público para a celebração do acordo, com a seguinte justificativa formal:

Razões do veto

“A propositura legislativa, ao determinar que caberá ao Ministério Público a celebração de acordo de não persecução cível nas ações de improbidade administrativa, contraria o interesse público e gera insegurança jurídica ao ser incongruente com o art. 17 da própria Lei de Improbidade Administrativa, que se mantém inalterado, o qual dispõe que a ação judicial pela prática de ato de improbidade administrativa pode ser proposta pelo Ministério Público e/ou pessoa jurídica interessada leia-se, aqui, pessoa jurídica de direito público vítima do ato de improbidade. Assim, excluir o ente público lesado da possibilidade de celebração do acordo de não persecução cível representa retrocesso da matéria, haja vista se tratar de real interessado na finalização da demanda, além de não se apresentar harmônico com o sistema jurídico vigente.”

Diante da ausência de outro dispositivo tratando sobre a legitimidade, Landolfo Andrade (2020, p. 10) entendia que “todos os legitimados à propositura da ação de improbidade administrativa estão autorizados a buscar solução negociada. Isto é, tanto o Ministério Público quanto as pessoas jurídicas interessadas podem celebrar o acordo de não persecução cível com o agente ímprobo”.

Por sua vez, Cavalcante et al. (2020, p. 152) destacava que apenas o Ministério Público e as pessoas jurídicas de direito público poderiam celebrar os acordos de não persecução cível.

Quanto ao momento para a celebração, o acordo de não persecução cível, conforme o art. 17, §1º, da Lei nº 8.429/1992, poderia ser celebrado na fase extrajudicial, possuindo eficácia de título executivo extrajudicial, ou no bojo da ação de improbidade administrativa (art. 17, §10-A da Lei nº 8.429/1992), consubstanciando título jurídico. Nesse norte, merece ser exposta as palavras do Promotor de Justiça Landolfo Andrade:

 

O acordo de não persecução cível poderá ser celebrado:

1. na fase extrajudicial: antes do ajuizamento da ação civil de improbidade administrativa, as partes interessadas podem celebrar o acordo, que será formalizado, como regra, num termo de compromisso de ajustamento de conduta. Na hipótese de o acordo ser celebrado por empresa pública ou sociedade de economia mista, conforme visto, o correspondente termo de compromisso deverá ser homologado em juízo, na forma do artigo 515, III, do CPC; ou

2. na fase judicial: a LIA autoriza a celebração do acordo de não persecução cível no curso da ação de improbidade administrativa, cuja eficácia fica condicionada à homologação judicial, na forma do artigo 515, inciso II, do CPC (ANDRADE, 2020, p. 11).

Destaca-se que a Lei nº 13.964/2019 previa a possibilidade de realização do acordo no curso da ação de improbidade (art. 17-A, §2º), contudo, esse dispositivo foi vetado (2019), pelas seguintes razões:

Razões do veto

“A propositura legislativa, ao determinar que o acordo também poderá ser celebrado no curso de ação de improbidade, contraria o interesse público por ir de encontro à garantia da efetividade da transação e do alcance de melhores resultados, comprometendo a própria eficiência da norma jurídica que assegura a sua realização, uma vez que o agente infrator estaria sendo incentivado a continuar no trâmite da ação judicial, visto que disporia, por lei, de um instrumento futuro com possibilidade de transação.”

Em decorrência da ausência de limitação temporal para a celebração do acordo após os vetos, observava-se o surgimento de duas correntes: A primeira corrente posicionava-se no sentido de que a Lei Anticrime não delimitou um momento estanque, sendo possível a celebração do acordo a qualquer tempo, até o trânsito em julgado da sentença condenatória, conforme posicionamento de Landolfo Andrade (2020, p. 11):

A Lei Anticrime inseriu a possibilidade de solução negociada na LIA, mas não delimitou um momento estanque para a celebração do acordo de não persecução cível. Conclui-se, assim, que a medida pode ser levada a cabo a qualquer tempo, nos termos do artigo 139, V, do CPC. Vale dizer, o acordo de não persecução cível poderá ser celebrado e homologado judicialmente enquanto o processo estiver pendente.

É possível que a celebração do acordo se dê já em fase recursal – que se inicia a partir da interposição do recurso -, quando deverá o pedido de homologação ser dirigido ao relator da causa no tribunal.

A nosso sentir, o único limite temporal para a celebração do acordo de não persecução cível é o trânsito em julgado da sentença condenatória. Uma vez fixadas as penas, transitada em julgado a sentença, não se admitirá um acordo que possa implicar a afetação desta coisa julgada, reduzindo as sanções ou modificando o regime do seu cumprimento, independentemente do quantum de pena aplicado. 

De outro norte, a segunda corrente defendia a existência de preclusão para a realização do acordo após a apresentação da contestação, sob pena de desnaturar o instituto e estimular litigância de má-fé excessiva, consoante pontuado por Cavalcante et al. (2020, p. 140):

Permitir que o réu se valha de toda a marcha processual, com os recursos e incidentes quase intermináveis do sistema processual brasileiro, para, após uma instrução desfavorável ou por conveniências pessoais (como a proximidade de uma eleição), mostrar-se “aberto ao acordo” que antes refutava por certeza de sua inocência, seria algo contra a própria essência do instituto e um prêmio a recalcitrância, falta de boa-fé processual e comportamento contraditório (venire contra factum proprium).

Nunca é demais lembrar que a aplicação consensual das sanções trará, para o investigado/réu, inúmeras vantagens, como não ostentar o título de condenado pela Justiça, o fim do risco (lícito e possível) de ser submetido a medidas cautelares funcionais, patrimoniais e pessoais e, sobretudo, não ficar inelegível em alguns casos.

O processo possui a função primordial de permitir o exercício pleno e incondicionado do contraditório e da ampla defesa, com todos os recursos e meios a ela inerentes, mas isso também deverá ter um ônus a ser suportado pelo “inocente” que, ao final, revolve, por falta de melhor horizonte, procurar a solução consensual.

O bem jurídico tutelado em questão e que pode ter sido lesado no caso (o direito difuso e fundamental à probidade administrativa) é de natureza indisponível, inclusive com defesa de sua natureza jus fundamental, e não está sujeito ao talante pessoal do investigado/processado.

É preciso, portanto, um limite temporal objetivo para evita esse tipo de chicana ou atitudes meramente protelatória, de modo que a lei parece ter adotado essa linha, pois, do contrário, teria feito como o Código de Processo Civil, que estabeleceu expressamente que os acordos podem ser celebrados no curso do processo (expressão que denota toda a marcha processual). 

Em um despacho proferido pela Ministra Maria Thereza de Assis Moura, nos autos do RtPaut no AgInt no RE nos EDcl no AgInt no Agravo em Recurso Especial nº 1.341.323 – RS, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) pareceu, inicialmente, ter adotado a segunda corrente de entendimento sobre o momento para a celebração do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC). Eis o teor do despacho:

Em que pesem os argumentos do peticionário, não há razão para retirar o feito da pauta virtual, uma vez que, além de não ser o acordo de não persecução cível um direito subjetivo do réu, o presente processo já ultrapassou a fase de análise dos fatos e provas (primeira e segunda instâncias), já tendo sido até mesmo julgado o agravo em recurso especial submetido a exame desta Corte Superior (que não ultrapassou sequer a admissibilidade recursal). O recurso extraordinário interposto na sequência já teve, por isso mesmo, o seguimento negado por esta Vice-Presidência, o que apenas pende de confirmação pela Corte Especial na sessão virtual que se iniciará em 6/5/2020. 

Ressalte-se que a parte terá toda a oportunidade de apresentar os memoriais que julgar necessários, ainda que virtuais também, em virtude do momento excepcional pelo qual não só o país, mas o mundo inteiro está passando (pandemia de Covid-19). Ante o exposto, indefiro o pedido de retirada de pauta de julgamento virtual. 

Outro tema que ensejou discussão foi a necessidade de confissão da prática do ato de improbidade administrativa. De um lado, posicionou-se Landolfo Andrade, defendendo que a confissão é um requisito fundamental para o ANPC. Ele argumenta:

A confissão da prática do ato de improbidade administrativa, embora não prevista expressamente na LIA, constitui-se em condição para a celebração do acordo de não persecução cível. Na hipótese, aplicam-se, em diálogo das fontes, as normas que disciplinam a autocomposição em outras instâncias de responsabilização do direito sancionador, a saber: (i) artigo 16, § 1º, III, da lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção Empresarial); (ii) artigo 86, § 1º, IV, da lei 12.825/2011 (Lei do CADE); e (iii) artigo 28-A do Código de Processo Penal, incluído pela Lei Anticrime (Lei 13.964/2019). (ANDRADE, 2020, p. 08).

Em sentido contrário, o professor Fernando da Fonseca Gajardoni manifestou (2020, p. 03):

Exemplificativamente, não acreditamos que seja a melhor opção normativa reconhecer a confissão do(s) agente(s)como condição para a celebração do acordo em tema de improbidade da lei 8.429/92, como exigem os artigos. 28-A do CPP e art. 16 da lei 12.846/20138. A confissão pode ter reflexos no âmbito penal e, por isso, não seria recomendável, inclusive à luz do que estabelece o art. 379 do CPC, que se exija sua ocorrência para, só então, ser tomado do agente(s) o compromisso de reparação do dano e aceitação de uma ou algumas sanções do art. 12 da lei 8.429/92. Porém, a normativa do MPSP estabelece tal item (confissão) como condição para a celebração do acordo (arts. 5º, V, da Res. CPJ 1.193/2020), o que deve ser respeitado no âmbito do respectivo MP, ao menos até que venha a desejada normativa geral (que pode dispensar tal requisito). 

A doutrina defendia a possibilidade de inclusão de outras medidas que se mostrem compatíveis com a efetiva punição o agente e prevenção de novas condutas ímprobas, por exemplo, o compromisso de não ocupar cargos comissionados ou funções de confiança por determinado período de tempo, ou de não se candidatar a determinados cargos políticos por determinado tempo (CAVALCANTE et al., 2020, p. 157).

Nesse sentido, aliás, é o entendimento de Landolfo Andrade (2020, p. 09) que afirma:

Noutro flanco, registre-se que o acordo de não persecução cível poderá incluir outras medidas que se mostrem necessárias e adequadas à proteção da probidade administrativa. Vale dizer, cumulativamente com uma ou mais das sanções previstas no artigo 12 da LIA, poderão também ser avençadas outras obrigações de fazer ou não fazer que se revelem pertinentes ao caso e não sejam defesas em lei.

Pense-se, por exemplo, no caso de um médico do SUS que confesse a prática de assédio sexual contra seus pacientes. Caso ele aceite a aplicação imediata da sanção de perda da função pública, num acordo de não persecução cível, poderá também aceitar cumprir outras obrigações, como a inabilitação para o exercício de qualquer função pública por um determinado período de tempo. Embora tal medida não esteja prevista no artigo 12 da LIA, poderá ser incluída no objeto do acordo, porquanto adequada à proteção da probidade administrativa.

Ressalta-se que a ausência de regulamentação, apesar de debates acerca da implementação do instituto, não impediu a celebração de acordos de não persecução cível com base no dispositivo legal (art. 17, §2º da Lei nº 8.429/1992), o qual deveria ser aplicado em consonância com as demais normas do microssistema de defesa do patrimônio público.

A Lei nº 14.230/2021 emergiu como o marco legislativo definitivo para o Acordo de Não Persecução Cível (ANPC) na Lei de Improbidade Administrativa (LIA), suplantando a problemática dos vetos impostos ao texto original da Lei Anticrime (Lei nº 13.964/2019), os quais haviam gerado lacunas normativas e insegurança jurídica.

Ao revogar e substituir as disposições da Lei nº 13.964/2019 (Lei Anticrime) sobre o ANPC na Lei de Improbidade Administrativa, a Lei nº 14.230/2021 regulamentou o instituto, consolidando e ampliando a consensualidade no direito administrativo sancionador e conferindo maior segurança jurídica, clareza e previsibilidade à sua aplicação.

Quanto à legitimidade para a celebração do ANPC, a Lei nº 14.230/2021, em sua redação original, incluiu o art. 17-B, § 5º na Lei nº 8.429/92, que previa a legitimidade exclusiva ao Ministério Público, veja-se:

Art. 17-B. O Ministério Público poderá, conforme as circunstâncias do caso concreto, celebrar acordo de não persecução civil, desde que dele advenham, ao menos, os seguintes resultados:       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)   (Vide ADI 7042)   (Vide ADI 7043)

(…)

§ 5º As negociações para a celebração do acordo a que se refere o caput deste artigo ocorrerão entre o Ministério Público, de um lado, e, de outro, o investigado ou demandado e o seu defensor.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)    (Vide ADI 7042)    (Vide ADI 7043)

No entanto, esse entendimento foi revisto pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Em julgamento da ADI 7042, o STF declarou a inconstitucionalidade dessa restrição, restabelecendo a legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas tanto para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa quanto para a celebração de acordos de não persecução cível.

Eis a ementa do referido julgado:

Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PROTEÇÃO AO PATRIMONIO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. VEDAÇÃO À EXCLUSIVIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO PARA PROPOSITURA DA AÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E DO ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CIVIL (CF, ARTIGO 129, §1º). LEGITIMIDADE CONCORRENTE E DISJUNTIVA ENTRE FAZENDA PÚBLICA E MINISTÉRIO PÚBLICO. VEDAÇÃO À OBRIGATORIEDADE DE ATUAÇÃO DA ASSESSORIA JURÍDICA NA DEFESA JUDICIAL DO ADMINISTRADOR PÚBLICO. AÇÃO PARCIALMENTE PROCEDENTE. 1. Reconhecida a legitimidade ativa da Associação Nacional dos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal – ANAPE e da Associação Nacional dos Advogados Públicos Federais – ANAFE para o ajuizamento das presentes demandas, tendo em conta o caráter nacional e a existência de pertinência temática entre suas finalidades institucionais e o objeto de impugnação. Precedentes. 2. Vedação constitucional à previsão de legitimidade exclusiva do Ministério Público para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa, nos termos do artigo 129, §1º da Constituição Federal e, consequentemente, para oferecimento do acordo de não persecução civil. 3. A legitimidade da Fazenda Pública para o ajuizamento de ações por improbidade administrativa é ordinária, já que ela atua na defesa de seu próprio patrimônio público, que abarca a reserva moral e ética da Administração Pública brasileira. 4. A supressão da legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade representa uma inconstitucional limitação ao amplo acesso à jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) e a defesa do patrimônio público, com ferimento ao princípio da eficiência (CF, art. 37, caput) e significativo retrocesso quanto ao imperativo constitucional de combate à improbidade administrativa. 5. A legitimidade para firmar acordo de não persecução civil no contexto do combate à improbidade administrativa exsurge como decorrência lógica da própria legitimidade para a ação, razão pela qual estende-se às pessoas jurídicas interessadas. 6. A previsão de obrigatoriedade de atuação da assessoria jurídica na defesa judicial do administrador público afronta a autonomia dos Estados-Membros e desvirtua a conformação constitucional da Advocacia Pública delineada pelo art. 131 e 132 da Constituição Federal, ressalvada a possibilidade de os órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, nos termos de legislação específica. 7. Ação julgada parcialmente procedente para (a) declarar a inconstitucionalidade parcial, com interpretação conforme sem redução de texto, do caput e dos §§ 6º-A e 10-C do art. 17, assim como do caput e dos §§ 5º e 7º do art. 17-B, da Lei 8.429/1992, na redação dada pela Lei 14.230/2021, de modo a restabelecer a existência de legitimidade ativa concorrente e disjuntiva entre o Ministério Público e as pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade administrativa e para a celebração de acordos de não persecução civil; (b) declarar a inconstitucionalidade parcial, com interpretação conforme sem redução de texto, do § 20 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021, no sentido de que não inexiste “obrigatoriedade de defesa judicial”; havendo, porém, a possibilidade de os órgãos da Advocacia Pública autorizarem a realização dessa representação judicial, por parte da assessoria jurídica que emitiu o parecer atestando a legalidade prévia dos atos administrativos praticados pelo administrador público, nos termos autorizados por lei específica;(c) declarar a inconstitucionalidade do art. 3º da Lei 14.230/2021. Em consequência, declara-se a constitucionalidade: (a) do § 14 do art. 17 da Lei 8.429/1992, incluído pela Lei 14.230/2021; e (b) do art. 4º, X, da Lei 14.230/2021.

(ADI 7042, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 31-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 27-02-2023  PUBLIC 28-02-2023)

Quanto aos requisitos específicos, a lei prevê expressamente a necessidade de integral ressarcimento do dano e de reversão da vantagem indevida pelo agente como condições para a celebração do acordo (art. 17-B, caput e incisos I e II, da LIA).

Ademais, a lei determina que a pessoa jurídica lesada seja ouvida nos acordos celebrados pelo Ministério Público (art. 17-B, § 1º, I, da LIA) e que compete ao órgão de revisão do Ministério Público a análise de pedidos de arquivamento de inquéritos civis, se anteriores à propositura da ação de improbidade (art. 17-B, § 1º, II, da LIA). Há necessidade de homologação judicial, independentemente de o acordo ser celebrado antes ou depois do ajuizamento da ação (art. 17-B, § 1º, III, da LIA).

Quanto ao momento para a celebração do acordo, o art. 17-B, § 4º, da Lei nº 14.230, de 2021, estabelece expressamente que o Acordo de Não Persecução Cível “poderá ser celebrado no curso da investigação de apuração do ilícito, no curso da ação de improbidade ou no momento da execução da sentença condenatória“.

Assim, a lei acolheu a corrente que defendia a ausência de limite temporal estanque, inclusive na fase de cumprimento de sentença. Contudo, Landolfo Andrade (2024, p. 1081) destaca que, se o ANPC for celebrado na fase recursal ou no momento da execução da sentença condenatória, caberá ao juiz analisar, com a devida cautela, se os termos do acordo atendem às diretrizes do art. 17, incisos I e II, e § 2º, da LIA.

Quanto à confissão, a Lei nº 14.230/2021 não a estabeleceu como requisito obrigatório para a celebração do ANPC na Lei de Improbidade Administrativa, prevendo como condições expressas o integral ressarcimento do dano e a reversão da vantagem indevida.

Como se observa, a reforma aperfeiçoou o regime do instituto, consolidando a lógica consensual e conferindo maior segurança jurídica. A autocomposição, na improbidade, mostra-se adequada às finalidades da lei: viabiliza a pronta aplicação de medidas sancionatórias e reparatórias, imprime celeridade e efetividade à solução do conflito e gera benefícios ao Erário, sob controle de homologação judicial.

Nesse contexto, pesquisa do Conselho Nacional de Justiça, em parceria com a Universidade de Itaúna (2015, p. 85), evidenciou fragilidades do sistema processual quanto ao ressarcimento dos prejuízos ao Erário, registrando que:

Efetivo ressarcimento

Em termos de efetividade da decisão, com o ressarcimento dos danos causados, verificou‑se grave falha no sistema processual. Mesmo após longa tramitação, raras foram as ações nas quais se verificou uma efetiva atuação no sentido de obter a reparação dos danos.

As ações de Improbidade Administrativa não têm um fim, ou pelo menos uma parte considerável tem tramitação durante décadas, o que reflete no baixo índice de ressarcimentos.

Há diversos mecanismos pouco utilizados pelo Ministério Público, como a Hipoteca Judiciária após a sentença (art. 466, do CPC) e mesmo o início da Execução Provisória quando o recurso de apelação for recebido no seu duplo efeito (o que sequer é a regra – art. 12, da Lei da Ação Civil Pública).

Após análise, verifica-se que o acordo de não persecução cível (ANPC) consolida um novo vetor de consensualidade no enfrentamento da improbidade administrativa, ao viabilizar a solução negociada de controvérsias com foco na reparação do dano, na reversão de vantagens indevidas e na imposição de obrigações proporcionais, todas sujeitas ao controle judicial.

Em síntese, a alteração legislativa atende às expectativas já manifestadas pela doutrina e projeta efeitos positivos sobre a tutela do interesse público, ao combinar efetividade sancionatória com segurança jurídica e racionalização da resposta estatal.

4. Conclusão

A evolução do ordenamento jurídico brasileiro em direção à consensualidade na resolução de conflitos, que se manifestou amplamente no sistema processual civil e no direito sancionador desde a década de 1990, tornou a vedação expressa à transação, acordos ou conciliação nas ações de improbidade administrativa, prevista na redação original do § 1º do art. 17 da Lei nº 8.429/1992 (LIA), dissonante e incongruente.

Essa vedação gerou intensas discussões doutrinárias e jurisprudenciais, com parte da doutrina defendendo sua revogação tácita por incompatibilidade lógica com o microssistema de tutela do patrimônio público, que já admitia a negociação punitiva em outras esferas.

Nesse contexto, a Lei nº 13.964/2019 (Lei Anticrime), em vigor desde 23 de janeiro de 2020, representou um rompimento desse paradigma ao inserir na LIA a previsão do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), admitindo a possibilidade de solução consensual no âmbito da improbidade. Contudo, essa inovação veio acompanhada de um desafio regulatório significativo: o veto presidencial ao art. 17-A da LIA, que traria diretrizes e parâmetros para a formalização do acordo.

Essa ausência de regulamentação detalhada gerou lacunas normativas e insegurança jurídica, suscitando debates sobre a necessidade de integração de normas do microssistema processual coletivo ou regulamentação por órgãos como o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e a própria Administração Pública.

A superação dessa lacuna ocorre com a Lei nº 14.230/2021, que consolidou a possibilidade de composição consensual na improbidade administrativa, estabelecendo balizas legais claras quanto aos requisitos, aos limites materiais, à forma e ao controle de legalidade do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC). Essa atualização legislativa alinha-se ao novo paradigma do processo civil, que prioriza a consensualidade, e atendeu a uma expectativa doutrinária.

Nesse contexto, o ANPC viabiliza a pronta aplicação de medidas sancionatórias e reparatórias, imprime celeridade e efetividade à solução de conflitos e gera benefícios significativos ao Erário, com o ressarcimento integral do dano e a reversão de vantagens indevidas, tudo sob controle de homologação judicial.

Desse modo, a mudança em direção à consensualidade, consolidada pela Lei nº 14.230/2021, configura um avanço significativo para a proteção eficiente da probidade administrativa, ante os benefícios da autocomposição.

5. Referências

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ANDRADE, Adriano; MASSON, Cleber Rogério; ANDRADE, Landolfo. Interesses difusos e coletivos. 12. ed. São Paulo: Método, 2024. 

ANDRADE, Landolfo. Acordo de não persecução cível: primeiras reflexões. GEN Jurídico, 05 de março de 2020. Disponível em: <http://genjuridico.com.br/2020/03/05/acordo-de-nao-persecucao-civel/>. Acesso em: 17 de maio de 2020.

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CAVALCANTE, André Clark Nunes; LIMA, Antônio Edilberto Oliveira; PINHEIRO, Igor Pereira Pinheiro; VACCARO, Luciano Vaccaro; e ARAS, Vladimir. Lei Anticrime Comentada. Leme, São Paulo: Editora JH Mizuno, 2020. 

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