1.     INTRODUÇÃO

O presente artigo científico objetiva analisar a trajetória evolutiva do Mandado de Injunção no ordenamento jurídico brasileiro, de modo a melhor destacar as nuances dogmáticas do instituto e facilitar o seu estudo pelo operador do direito, em especial quanto ao seu impacto ocasionado pela transformação da postura jurisprudencial da Suprema Corte.

A promulgação da Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo paradigma jurídico, instituindo garantias inéditas para combater a síndrome da inefetividade das normas constitucionais. Uma dessas novidades foi o Mandado de Injunção, previsto no artigo 5º, LXXI, destinado a viabilizar o exercício de direitos constitucionalmente previstos, obstaculizados pela falta de norma regulamentadora. Ou seja, o remédio se destina a combater omissões do Poder Público que fulminem o exercício de direitos previstos diretamente na Constituição ou que sua regulamentação infraconstitucional acarrete uma proteção insuficiente.

A análise aqui proposta parte das premissas teóricas acerca da classificação das normas constitucionais quanto à sua eficácia, revisitando as lições clássicas que fundamentam a distinção entre normas de eficácia plena, contida e limitada, amplamente adotada na jurisprudência nacional. Isso porque é justamente no campo das normas de eficácia limitada que reside a problemática da omissão inconstitucional, vácuo normativo que o remédio injuncional visa suprir.

O trabalho examinará a transição dogmática operada pela Corte Suprema, que migrou de uma postura não concretista de autocontenção absoluta para uma atuação proativa na concretização de direitos. Essa mudança, consolidada em julgamentos históricos e, posteriormente, positivada pela Lei nº 13.300/2016, redefiniu os contornos da separação de poderes no Brasil.

Abordar-se-á, também, o fenômeno atual da abstrativização do Mandado de Injunção^[1], ilustrado, inclusive, por precedentes recentíssimos de 2025, nos quais o STF conferiu efeitos erga omnes a decisões em processos subjetivos, aproximando o remédio heróico, na prática, das ações de controle concentrado abstrato. Busca-se, assim, compreender como a jurisdição constitucional tem atuado para garantir que a inércia legislativa não torne letra morta as promessas do constituinte originário, auxiliando operadores do direito a melhor assimilar as nuances desse fenômeno.

2.     A EFICÁCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS E O FENÔMENO DA OMISSÃO

O contexto do neoconstitucionalismo rompeu com o paradigma da Carta Magna ser um documento meramente político, ou mera orientação jurídica facultativa, para se afirmar como um sistema normativo dotado de força jurídica vinculante e de supremacia. Entra em cena a força normativa da Constituição, figura central do sistema jurídico^[2], como marco de mudança hermenêutica, irradiando seus valores e princípios, notadamente a dignidade da pessoa humana, para todos os ramos do Direito. Nesse cenário, a efetividade das normas constitucionais tornou-se uma exigência imperativa para a concretização do Estado Democrático de Direito.

Todavia, a complexidade do texto constitucional brasileiro, repleto de normas programáticas e de princípios institutivos, condicionou o exercício de diversos direitos fundamentais à regulamentação infraconstitucional, seja a criação de leis, seja a regulamentação administrativa de medidas para concretizar tais direitos. Nesses casos, o estado de inércia do Poder Público, abstendo-se de editar as medidas necessárias, gera a amplamente denominada síndrome da inefetividade das normas constitucionais^[3]. Diante desse vácuo normativo, surge a tensão entre o princípio da separação de poderes e a necessidade de garantia dos direitos fundamentais e da máxima efetividade das normas constitucionais.

Para a adequada compreensão do mandado de injunção, faz-se mister revisitar a doutrina moderna nacional, sistematizada por José Afonso da Silva e amplamente acolhida pela jurisprudência da Corte Suprema, que classifica as normas constitucionais em três categorias: de eficácia plena, de eficácia contida e de eficácia limitada.

As​ normas de eficácia plena produzem todos os seus efeitos essenciais com a simples entrada em vigor da Constituição, possuindo aplicabilidade direta (que dispensa intermediários infraconstitucionais), imediata (desde a sua promulgação) e integral (sem possibilidade de restrição pelo legislador infraconstitucional), ou seja, passíveis de logo a incidir nas relações jurídicas. As normas de eficácia contida, embora também tenham aplicabilidade direta e imediata, podem ter seu alcance restringido por legislação infraconstitucional ulterior e facultativa, no que se convencionou chamar de aplicabilidade possivelmente não integral. Por sua vez, as normas de eficácia limitada são aquelas que dependem de normatividade futura para a produção de seus plenos efeitos^[4]. Elas possuem aplicabilidade indireta (precisam de uma norma infraconstitucional intermediária para produzir efeitos essenciais), mediata (não são plenamente eficazes desde a promulgação) e reduzida (possuem eficácia mínima incipiente, como limitar a atividade legislativa futura ou revogar normas pré-constitucionais com elas incompatíveis). As normas de eficácia plena dividem-se em em normas de princípio institutivo (ou organizatório), que traçam esquemas gerais de estruturação de institutos jurídicos, órgãos, entidades, e normas programáticas, que estabelecem diretrizes e fins sociais a serem alcançados pelo Estado, prescrevendo uma linha de atuação política ao Poder Público^[5].

É justamente no campo das normas de eficácia limitada que reside a problemática da omissão inconstitucional. Quando o legislador ou o administrador, a quem foi confiada a tarefa de integrar a vontade constitucional, permanece inerte por tempo irrazoável injustificadamente, ou quando não se desincumbe de seu mister em prazo previsto expressamente na Constituição, configura-se o estado de mora inconstitucional (ou omissão inconstitucional). Essa omissão não passa desapercebida, pois impede que o indivíduo exerça direitos que lhe foram assegurados pelo constituinte originário, violando diretamente a Constituição.

A inércia pode ser total, quando há ausência completa de ato normativo ou medida administrativa essencial, ou parcial, quando a regulação é insuficiente, gerando uma proteção deficiente ao direito constitucionalmente previsto. Em ambos os casos, a falta de norma regulamentadora cria um obstáculo intransponível ao exercício do direito, legitimando a atuação do Poder Judiciário através dos instrumentos de controle de constitucionalidade por omissão, dentre os quais se destaca o mandado de injunção no plano do controle difuso e concreto.

3.     O MANDADO DE INJUNÇÃO: NATUREZA JURÍDICA E EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL

Como dito, no Brasil, o mandado de injunção foi previsto no ordenamento jurídico pela primeira vez em 1988, na redação originária da Constituição Federal (art. 5º, LXXI), e trata de um remédio constitucional posto à disposição de qualquer pessoa, física ou jurídica, que se veja impossibilitada de exercer direitos e liberdades constitucionais por falta de norma regulamentadora. É garantia fundamental, ou seja, instrumento para assegurar outros direitos fundamentais, e sempre foi entendida na jurisprudência como uma norma de eficácia plena, ou seja, autoaplicável^[6], de aplicabilidade direta, imediata e integral, sendo desnecessária uma regulamentação infraconstitucional para a utilização processual do remédio, que se valia, por vezes, das normas procedimentais aplicáveis ao Mandado de Segurança, conforme pacífica jurisprudência da Suprema Corte.

Trata-se de uma ação de natureza subjetiva, voltada para a solução de um caso concreto, não sendo capaz de atestar a omissão inconstitucional em tese, diferindo-se, por isso, da Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO), que possui caráter objetivo e abstrato.

Diante da ausência de regulamentação infraconstitucional, suas nuances foram reveladas pouco a pouco no progredir da doutrina e da jurisprudência. Em uma primeira fase, logo após a promulgação da Carta de 1988, prevaleceu na Corte Suprema a teoria não concretista. Pautada em uma interpretação estrita do princípio da separação de poderes, essa corrente entendia que o Judiciário não poderia suprir a lacuna legislativa diante da omissão inconstitucional, sob pena de atuar como legislador positivo. Entendia-se que era cabível, apenas, o reconhecimento da omissão inconstitucional, dando-se ciência à autoridade pública para se desincumbir de seu mister e afastar a mora; acaso não suprida a omissão pelo Poder Público competente, a doutrina e a jurisprudência entendiam cabível, quando muito, a possibilidade de ajuizamento de outra ação, de cunho indenizatório^[7], configurando-se responsabilidade civil do Estado^[8] ocasionada pela omissão reconhecida judicialmente.

Desta feita, a eficácia da decisão do mandado de injunção era meramente declaratória, postura que, na prática, resultava em uma ineficácia do instituto, gerando a sensação de que o impetrante “ganhava, mas não levava”, fazendo-se pouco caso da força normativa da Constituição, a reforçar críticas doutrinárias que apontavam que tal posicionamento violava direitos fundamentais básicos como acesso à justiça, da efetividade de jurisdição e o princípio da proibição do non liquet (art. 5º, XXXV, da CF). Em suma, mesmo após anos de tramitação do mandado de injunção, ao final, o indivíduo permanecia sem o direito pleiteado, mantendo-o na situação de impossibilidade de seu exercício. Era a aplicação da teoria não concretista à eficácia da decisão final de mérito do mandado de injunção, uma vez que o direito, como o próprio nome diz, não era concretizado.

A superação dessa fase de autocontenção absoluta se deu quando do julgamento, em 2007, dos Mandados de Injunção nº^s 670, 708 e 712, cujo objeto tratou do direito de greve dos servidores públicos, previsto no art. 37, VII, desde a redação originária da Constituição Federal de 1988 e que condicionava o seu exercício à edição de lei. A inércia flagrante e reiterada do Congresso Nacional, desde 1998, ao lado das diversas críticas doutrinárias em face da teoria não concretista, inflaram a mudança da jurisprudência da Supremo Corte, que acabou por adotar a teoria concretista. Ou seja, a Corte não apenas reconheceu a omissão inconstitucional, mas determinou a aplicação analógica da lei de greve da iniciativa privada à greve exercida pelos servidores públicos para viabilizar o seu exercício, até que o Poder Legislativo se desincumbisse de seu ônus de regulamentar a matéria. Ademais, foi dada eficácia geral erga omnes^[9], pela própria natureza do direito de greve, que, por logicidade, não pode ser exercido de forma individual, apenas coletiva. Em suma, diante de uma inércia legislativa que perdurava por décadas, o Supremo Tribunal Federal operou uma virada hermenêutica (overruling), adotando a teoria concretista direta (sem conceder prazo prévio ao Poder Legislativo) e geral (com eficácia erga omnes).

Posteriormente e pouco a pouco, o Judiciário, por vezes, utilizava-se da teoria concretista, seja estabelecendo um prazo prévio mandamental ao Poder/órgão omisso para se desincumbir de seu mister (concretista intermediária), seja estabelecendo de logo a norma a ser aplicável ante a omissão flagrante e reiterada (concretista direta), como no caso da greve dos servidores públicos.

4.     A REGULAMENTAÇÃO PELA LEI Nº 13.300/2016 E AS TEORIAS CONCRETISTAS

A evolução jurisprudencial culminou na positivação das regras processuais do mandado de injunção através da Lei nº 13.300/2016. O diploma legal consolidou, no direito positivo, a adoção da teoria concretista, estabelecendo procedimentos que variam entre a vertente intermediária e a direta, e entre a individual e a geral.

Pela teoria concretista intermediária, que se tornou a regra geral para a eficácia da decisão definitiva de mérito, reconhecido o estado de mora legislativa, o Judiciário deve deferir a injunção para determinar prazo razoável para que o impetrado/autoridade promova a edição da norma regulamentadora. Somente se a omissão persistir após o decurso desse prazo é que o magistrado estabelecerá as condições em que se dará o exercício do direito, suprindo a lacuna apenas para o caso concreto. Vale dizer, a norma terá eficácia, em regra, apenas para o autor do mandado de injunção (eficácia individual) e a norma somente será estabelecida pelo judiciário caso a omissão persista, após notificação prévia (eficácia concretista intermediária).

A teoria concretista direta, por sua vez, dispensa a fixação de prazo prévio ao órgão omisso, autorizando o Judiciário a regular a matéria de imediato. A legislação prevê essa possibilidade, de forma excepcional, quando comprovado que o impetrado deixou de atender ao prazo estabelecido em mandado de injunção anterior, configurando uma recalcitrância injustificada  (art. 8º, parágrafo único, Lei 13.300/2016^[10]). A eficácia direta também tem vez, em mais uma exceção à regra, quando há aplicação da decisão a casos análogos já julgados anteriormente, conforme extensão de efeitos pelo magistrado (art. 9º, §2º, Lei 13.300).

A Lei nº 13.300/2016 também regulamentou expressamente o mandado de injunção coletivo, cuja utilização anteriormente à sua vigência já era aceita pela Suprema Corte^[11], aplicando-se as regras análogas do Mandado de Segurança Coletivo. No entanto, em relação às regras deste último, a dita lei ampliou o rol de legitimados para o ajuizamento do Mandado de Injunção Coletivo, pois previu como novos legitimados o Ministério Público e a Defensoria Pública (art. 12), ao lado dos legitimados coletivos já existentes no Mandado de Segurança Coletivo (partidos políticos com representação no Congresso e associações/entidades de classe). Essa modalidade coletiva fortalece a tutela de direitos transindividuais e otimiza a prestação jurisdicional, evitando a pulverização de demandas idênticas.

5.     A ABSTRATIVIZAÇÃO DO MANDADO DE INJUNÇÃO E A SUA EFICÁCIA GERAL (ERGA OMNES)

Um​ fenômeno recente e de grande relevância na jurisdição constitucional brasileira é a chamada “abstrativização” do mandado de injunção, em fenômeno semelhante ao que ocorre com a abstrativização do controle de constitucionalidade difuso em demandas de repercussão geral. Embora o remédio tenha sido delineado como de natureza subjetiva e concreta, ou seja, com efeitos da decisão restritos, via de regra, às partes do processo (inter partes), o Supremo Tribunal Federal tem conferido, em situações excepcionais, eficácia erga omnes (contra todos) às suas decisões.

A própria Lei nº 13.300/2016, em seu artigo 9º, § 1º, autoriza que seja conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão quando isso for inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração. Tal previsão, como visto, já havia sido aplicada pela Suprema Corte em 2007 quando deu eficácia geral à decisão de efeitos concretos à decisão que concretizou o direito de greve aos servidores públicos. Essa previsão legal aproxima os efeitos do mandado de injunção às ações típicas de controle de constitucionalidade concentrado abstrato na medida em que confere eficácia erga omnes, extrapolando o limite subjetivo da lide para além das partes envolvidas, criando uma convergência entre os controles abstrato e concreto, no que se convencionou chamar de abstrativização do mandado de injunção^[12].

Exemplo paradigmático dessa atuação expansiva verificou-se no julgamento do MI 4.733, julgado conjuntamente com a ADO 26, sem maiores distinções, em que a Corte criminalizou a discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero, determinando-se aplicação da Lei Penal de Racismo para reprimir tais casos. Aqui aplicou-se a teoria concretista direta e geral, muito embora a Suprema Corte não tenha bem delineado os critérios pelos quais afastou a regra geral da eficácia intermediária e individual do Mandado de Injunção. Eis a ementa do julgado:

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO. DEVER DO ESTADO DE CRIMINALIZAR AS CONDUTAS ATENTATÓRIAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS. HOMOTRANSFOBIA. DISCRIMINAÇÃO INCONSTITUCIONAL. OMISSÃO DO CONGRESSO NACIONAL. MANDADO DE INJUNÇÃO JULGADO PROCEDENTE. 1. É atentatório ao Estado Democrático de Direito qualquer tipo de discriminação, inclusive a que se fundamenta na orientação sexual das pessoas ou em sua identidade de gênero. 2. O direito à igualdade sem discriminações abrange a identidade ou expressão de gênero e a orientação sexual. 3. À luz dos tratados internacionais de que a República Federativa do Brasil é parte, dessume-se da leitura do texto da Carta de 1988 um mandado constitucional de criminalização no que pertine a toda e qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades fundamentais. 4. A omissão legislativa em tipificar a discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero ofende um sentido mínimo de justiça ao sinalizar que o sofrimento e a violência dirigida a pessoa gay, lésbica, bissexual, transgênera ou intersex é tolerada, como se uma pessoa não fosse digna de viver em igualdade. A Constituição não autoriza tolerar o sofrimento que a discriminação impõe. 5. A discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero, tal como qualquer forma de discriminação, é nefasta, porque retira das pessoas a justa expectativa de que tenham igual valor. 6. Mandado de injunção julgado procedente, para (i) reconhecer a mora inconstitucional do Congresso Nacional e; (ii) aplicar, até que o Congresso Nacional venha a legislar a respeito, a Lei 7.716/89 a fim de estender a tipificação prevista para os crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional à discriminação por orientação sexual ou identidade de gênero. (MI 4733, Relator(a): EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 13-06-2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-238  DIVULG 28-09-2020 PUBLIC 29-09-2020) (grifos nossos)

Já no Mandado de Injunção 7.452, julgado em 2025, o STF estendeu a proteção da Lei Maria da Penha a mulheres transexuais ou travestis, bem como aos casais homoafetivos do sexo masculino, suprindo a omissão legislativa quanto à proteção de minorias de gênero. A decisão não se limitou a proteger a parte impetrante individualmente, ou o grupo por ela representado, mas estabeleceu uma norma geral de conduta aplicável a todas as situações análogas, evidenciando o caráter normativo atípico da jurisdição constitucional em temas sensíveis aos direitos humanos, sob o argumento da proibição de proteção deficiente de direito fundamental, decorrente do princípio da proporcionalidade.

Essa postura ativa do Supremo Tribunal Federal fundamenta-se na necessidade de proteção de grupos vulneráveis e na garantia da força normativa da Constituição. Quando a omissão legislativa atinge o núcleo essencial de direitos fundamentais de minorias, o Judiciário exerce seu papel contramajoritário, impedindo que a inércia das maiorias parlamentares aniquile direitos constitucionalmente assegurados.

6.     CONCLUSÃO

A análise da trajetória do mandado de injunção no Brasil revela o amadurecimento das instituições democráticas e a consolidação do Supremo Tribunal Federal como guardião efetivo da Constituição. A superação da teoria não concretista, que reduzia o Judiciário a um mero comunicador expectador da mora, representou um avanço necessário para enfrentar a síndrome da inefetividade das normas constitucionais.

A adoção das teorias concretistas, intermediária e direta, hoje positivadas na legislação, equilibra a tensão entre a separação de poderes e a garantia de direitos constitucionais. O Judiciário não substitui o Legislativo por mero capricho, mas age subsidiariamente diante de uma inércia injustificada que viola permanentemente o pacto constitucional.

A tendência atual de abstrativização do mandado de injunção, conferindo-lhe efeitos gerais em casos de graves violações a direitos de minorias ou omissões estruturais, demonstra que o sistema de controle de constitucionalidade brasileiro é dinâmico e busca privilegiar a efetividade material da norma em detrimento de formalismos que perpetuam injustiças em situações que parecem refletir uma mora insuportável do Poder Público. Assim, o mandado de injunção afirma-se como instrumento vital de cidadania, assegurando que as promessas do constituinte de 1988 não se tornem letras mortas diante da apatia estatal.

REFERÊNCIAS

ARAÚJO, Paulo Alves Netto. Omissão Inconstitucional: Teoria e Prática. 2017. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2017.

BARROSO, Luis Roberto. A efetividade das normas constitucionais revisitada. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 197, p. 30–60, 1994.

CERQUEIRA, Pietro Gouveia de. O Neoconstitucionalismo e os novos limites da jurisdição constitucional no Supremo Tribunal Federal. 2023. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2023.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional. Coleção Esquematizado. 27ª ed. São Paulo: Saraivajur, 2023.

RIBEIRO, Ana Célia de Sousa. A atribuição de eficácia erga omnes à decisão proferida pelo STF em mandado de injunção: impactos sobre a teoria do controle de constitucionalidade e perspectivas atuais da abstrativização do mandado de injunção. 2016. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal de Pernambuco, Recife, 2016.