1 Introdução

Os métodos de tratamento adequado de conflitos encontram-se no centro do debate sobre a efetivação das garantias de pacificação social e de acesso à justiça – que conta hoje com uma dimensão atualizada e mais ampla de acesso à ordem jurídica justa, abrangendo tanto a esfera judicial como a extrajudicial (WATANABE, 2018, p. 99) –, previstas na Constituição Federal de 1988.

A adoção de instrumentos para a solução dos conflitos diferentes das decisões judiciais prolatadas em um processo judicial e impostas às partes é estimulada pelo ordenamento brasileiro, como se observa na Resolução 125 do Conselho Nacional de Justiça, no Código de Processo Civil (artigos 3º, §§ 2º e 3º, e 174) e na Lei da Mediação (Lei nº 13.140/2015). Esta última, inclusive, dispõe sobre a autocomposição no âmbito da administração pública e permite que os entes públicos criem câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, para tratamento dos conflitos do qual participem (BRASIL, 2015b).

Dentro desta perspectiva, e verificando haver um abismo entre o que determina a lei processual e o que se realiza na prática jurídica, já que a Fazenda Pública comumente não faz acordos nos processos dos quais participa, a doutrina se debruçou sobre a cogitada tese de que o interesse público impediria a disposição dos direitos e deveres deduzidos em Juízo pela administração pública, constatando que a indisponibilidade do interesse público, em vez de constituir impedimento jurídico à autocomposição, impõe tal conduta ao poder público, sempre que se verificar que o ato jurídico a ser defendido é contrário ao Direito (CASTRO, 2018, p. 10; MADUREIRA, 2017b, p. 187). 

Por representar os interesses da coletividade e por ter como dever a tutela dos direitos e garantias previstos na CF/88, a Fazenda Pública figura como um dos maiores litigantes do país, atuando em milhões de processos em trâmite (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA, 2011). Por isso, tem papel fundamental na política de tratamento adequado dos conflitos e na busca por sua desjudicialização.

Dessa forma, este artigo pretende investigar os fundamentos, possibilidades e limitações da autocomposição nos conflitos que envolvem a Fazenda Pública, com enfoque no dever estatal de promover o tratamento adequado dos litígios, inclusive por vias consensuais, contribuindo para a efetivação de uma ordem jurídica justa e eficiente.

2 Os métodos de tratamento adequado de conflitos no direito brasileiro e a autocomposição envolvendo a Fazenda Pública

As situações conflituosas são inerentes ao convívio social. O homem é um ser relacional e, muitas vezes, o encontro com o outro – aquele cujos interesses, ambições e projetos muitas vezes contrariam os meus –, se configura numa adversidade (MULLER, 1995 apud SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 72). Os meios e a forma empregados para tratar essa adversidade são determinantes para o seu resultado, podendo o conflito ser destrutivo ou construtivo, a depender do que se cria a partir dele (MULLER, 1995 apud SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 73). 

A solução pacífica das controvérsias é compromisso firmado pela sociedade brasileira no preâmbulo da Constituição Federal. Em seu artigo 5º, XXXV, a Carta Magna traz a garantia de que todos os cidadãos tenham o direito de dispor de meios de tratar suas controvérsias (MAZZEI; CHAGAS, 2018, p. 326).

No direito brasileiro, tradicionalmente, o Poder Judiciário é a figura externa, imparcial e dotada de poderes para solucionar as controvérsias oriundas da convivência social dos indivíduos e instituições, mediante decisões proferidas no fim dos processos judiciais. Mas a realidade é que nem sempre o Judiciário é capaz de prover uma solução justa, tempestiva e adequada àqueles que o procuram, tanto pela quantidade de demandas a ele direcionadas como pela complexidade de muitas delas. Neste sentido, Mazzei e Chagas (2018, p. 327) observam que, embora o mesmo inciso XXXV do artigo 5º, que garante o acesso à justiça, seja utilizado como fundamento do princípio da inafastabilidade do Judiciário, “solucionar conflitos” e “acessar o Judiciário” não são sinônimos entre si, nem equivalem a obter justiça. 

Como previu Watanabe (2005, p. 690), a cultura da sentença vem sendo mitigada pela cultura da pacificação, e os outrora chamados “meios alternativos para a solução dos conflitos” passam a ser encarados como meios paralelos de tratamento de conflitos, e não mais como opção secundária à solução adjudicada do conflito. Por isso, inclusive, para Mazzei e Chagas (2018, p. 329), o termo “alternativos” se mostra insuficiente para o direito brasileiro. 

Tratando da nomenclatura dada aos métodos de lidar com os conflitos de modo diverso do processo jurisdicional litigioso, Mazzei e Chagas (2018, p. 330) apontam também a insuficiência do vocábulo “extrajudiciais”, porque os métodos não são excludentes em relação ao Judiciário, podendo ocorrer dentro e fora dele; e do vocábulo “consensuais”, pois deixaria de fora a arbitragem, na qual a causa é decidida de maneira adjudicada. Os termos “solução” e “resolução” também se mostram insuficientes, por trazerem o sentido de extinção do conflito, enquanto o que se pretende é tratá-lo, “para dele obter o seu máximo de positivo para a sociedade” (MAZZEI; CHAGAS, 2018, p. 333). Os autores propõem então o uso da expressão “tratamento adequado de conflitos”, que serve à ideia de que existem diversas ferramentas disponíveis para lidar com os conflitos, com suas nuances e peculiaridades, sendo assim mais ou menos recomendadas a determinados conflitos (MAZZEI; CHAGAS, 2018, p. 332-333).

Conforme o caso, os conflitos podem ser tratados pelas próprias partes envolvidas (autocomposição) ou pela imposição de uma decisão de um terceiro com poderes para tanto (heterocomposição). A arbitragem, a decisão administrativa e a adjudicação judicial são heterocompositivas, enquanto a negociação, a conciliação e a mediação são autocompositivas, conforme classificação que leva em conta a forma de atuação do terceiro presente (MAZZEI; CHAGAS, 2018, p. 336). 

Na heterocomposição, “percebe-se a presença de um terceiro com poder decisório, que ditará os direitos, elegendo um vencedor e um perdedor”, enquanto na autocomposição “se trabalha na perspectiva de responsabilidade própria, de autonomia, de uma conversa direta entre as pessoas no formato de uma negociação (assistida ou não)”, “podendo ser facilitada por um terceiro sem poder decisório” (SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 83-84). 

A conciliação e a mediação são diferenciadas nos parágrafos 2º e 3º do artigo 165 do CPC. Em ambas existe uma terceira pessoa, imparcial, para auxiliar as partes a chegarem a um acordo. A conciliação é indicada para os casos em que não haja vínculo anterior entre as partes, sendo papel do conciliador sugerir soluções ao conflito, vedando-se quaisquer práticas intimidadoras ou constrangedoras. Já a mediação prioriza os casos em que exista um vínculo anterior entre as partes, cabendo ao mediador auxiliar os interessados a compreender as questões e interesses em conflito, a fim de restabelecer a comunicação e permitir que as próprias partes identifiquem soluções consensuais que gerem benefícios mútuos (BRASIL, 2015a).

A negociação, por sua vez, apresenta-se como espécie de autocomposição em que “os negociadores podem ser as próprias partes ou representantes delas, sendo naturalmente parciais” (PISKE, 2012 apud MARASCHIN, 2017, p. 17).

Em ambas as espécies busca-se chegar a um acordo. Este pode se dar por meio do sacrifício voluntário de interesses, total ou parcialmente, de uma pessoa, em favor do interesse do outro, podendo ocorrer dentro do processo judicial, por meio de acordos e compromissos das partes sem a intervenção da autoridade judiciária. Mas não só. A autocomposição pode se referir também à verificação, pelo conflitante, de que não possui razão, no todo ou em parte, e ter uma postura em prol do consenso com o outro. A distinção desses sentidos interessa para os casos em que o bem jurídico em disputa não é renunciável (quando há direito material indisponível), quando então a autocomposição só seria viável no segundo sentido (SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 80).

Esse segundo sentido é caro às situações de conflito envolvendo o Poder Público. Já se defendeu que os entes da administração pública não poderiam autocompor por conta da indisponibilidade do interesse público. Entretanto, o cenário hoje é de possibilidade e imperiosidade que se estabeleça a autocomposição em processos envolvendo a Fazenda Pública (CASTRO, 2018, p. 61), justamente porque o agir administrativo é pautado pelos princípios da indisponibilidade do interesse público, da supremacia do interesse público e da legalidade administrativa, que ditam o uso da autocomposição para a correta aplicação do direito (MADUREIRA, 2017b, p. 188). O ente público pode constatar que está equivocado e resolver de pronto o conflito, respeitando os princípios e evitando uma série de ações judiciais repetitivas ao mesmo tempo (SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 81).

Incluindo os advogados públicos neste contexto, Madureira (2017b, p. 219), afirma que lhes é vedado postular contra o direito, por previsão do próprio Código de Processo Civil (artigo 77, II), que veda às partes e a seus procuradores formular posições jurídicas sabidamente contrárias à legislação pátria, e também dos artigos 133 da Constituição Federal e 34, incisos VI, XIV e XVII, do Estatuto da Advocacia – Lei nº 8.906/1994 (BRASIL, 1994). Neste contexto, a negativa dos agentes estatais ao reconhecimento das pretensões conformes ao Direito, articuladas pelos administrados, é que configuraria ofensa aos princípios da supremacia do interesse público sobre o privado, da legalidade administrativa e da indisponibilidade do interesse público (MADUREIRA, 2017b, p. 191).

O poder-dever de autocompor do Poder Público encontra fundamento ainda no princípio da eficiência, previsto no artigo 37 da CF/88, que impõe que o Estado solucione seus conflitos com o menor custo, menor tempo e maior efetividade possível (CASTRO, 2018, p. 67).

Castro (2018, p. 62) afirma ainda que a autocomposição é uma eficiente forma de instrumentalizar o objetivo de pacificação social previsto no preâmbulo da Constituição, que deve ser perseguido por todos os jurisdicionados, em especial pelo Poder Público, que representa os anseios dos cidadãos, porque permite a contenção da litigiosidade, além de possibilitar melhor resultado, já que serve à construção do consenso, em vez de sua imposição.

A autocomposição também atende a garantia de acesso à justiça inscrita no artigo 5º, XXXV, da CF/88, pois “quanto maior for o apoio à justiça colaborativa e a adoção efetivas dos métodos previstos pelo Tribunal Multiportas, maior será o acesso à justiça dos cidadãos, acesso à justiça esse entendido como o direito a uma solução justa, adequada e tempestiva” (CASTRO, 2018, p. 106).

A “solução de conflitos por meio de mecanismos consensuais” (autocomposição) é tida como política pública pela Resolução nº 125, de 29 de novembro de 2010, do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o que gera um dever, para o Estado, de promover o uso de outros meios de solução de conflitos que não a solução adjudicada pelo Judiciário. 

Neste espírito, o Código de Processo Civil de 2015 consagra a promoção da “solução consensual dos conflitos” (artigo 3º, § 2º) e impõe (dever) que Estado, Juízes, Advogados, Defensores Públicos e Membros do Ministério Público estimulem, sempre que possível, a conciliação, a mediação e outros métodos de tratamento adequado de conflitos, inclusive durante o processo judicial (artigo 3º, § 3º). O diploma processual civil demonstra ainda a opção do legislador pela efetivação dos métodos de tratamento adequado de conflitos pela administração pública em seu artigo 174, estabelecendo que “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, com atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo” (BRASIL, 2015a).Integrando o microssistema das leis que regulam o tratamento adequado dos conflitos, a Lei nº 13.140/2015 (Lei da Mediação), que dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública, autoriza os entes federados a criar leis conferindo competência para a transação e a prevenção dos conflitos no âmbito administrativo (BRASIL, 2015b), viabilizando uma forma diferenciada de organização ao tratamento dos conflitos na sociedade (SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 89).

Diante desse ambiente de estímulo ao tratamento adequado dos conflitos existente no ordenamento brasileiro e da imperiosidade de tratamento dos conflitos envolvendo a Fazenda Pública por meios consensuais, interessa tratar das formas de autocomposição aplicáveis à Fazenda Pública e dos limites para o exercício deste poder-dever. Para a correta aplicação do direito em juízo por meio da autocomposição, Madureira (2017a, p. 254; 2017b, p. 188) elenca dois mecanismos: a composição do litígio e a transação. 

A composição do litígio tem lugar nos casos em que a administração pública constatar que a parte contrária tem razão, e pode se dar por meio da abstenção de apresentação de defesa e recursos, do reconhecimento da procedência do pedido, da desistência das ações propostas por ela, da renúncia ao direito em que se funda o litígio, da desistência de recursos porventura interpostos e da conciliação em sentido estrito (MADUREIRA, 2017a, p. 244-245). O mecanismo decorre diretamente da obediência aos princípios da legalidade estrita, da supremacia do interesse público e dos dispositivos que conferem à Advocacia Pública o controle interno da juridicidade do agir administrativo e, por isso, independe de autorização legislativa específica (MADUREIRA, 2017a, p. 254).

A transação, por outro lado, tem fundamento na ideia de que “a demanda não vale a pena”, sob o aspecto financeiro, e “admite concessões mútuas entre as partes” (MADUREIRA, 2017a, p. 254). A autorização genérica conferida pela Carta Magna não se aplica à transação, pois a discussão não se fundaria em erro jurídico, de reconhecimento obrigatório aos advogados públicos, razão pela qual só poderá haver transação se houver autorização legislativa (MADUREIRA, 2017a, p. 254).Além da limitação com relação à autonomia da vontade, eis que o Estado só pode dispor de interesses se houver previsão legal para tanto, a adoção de medidas autocompositivas pelo Poder Público sofre outras limitações: dever de formalização dos acordos firmados, para permitir o controle e a legalidade dos atos; submissão aos precedentes vinculantes, como determinam os artigos 926 e 927 do CPC/15; dicotomia existente entre o princípio da confidencialidade, informador das soluções autocompositivas, e o princípio da publicidade (artigo 37 da CF/88), que rege a administração pública; e limitação quanto à forma de execução do acordo firmado nos casos que envolvam a satisfação de obrigação de origem pecuniária, prevista no artigo 100 da CF/88 (pagamento por meio de expedição de precatório/RPV) (CASTRO, 2018, p. 91-92).

A relação conflituosa que envolve o Estado e um particular é complexa, pela duplicidade de papéis ocupados pelo Estado: o de gestor das relações sociais e de parte no conflito. Enquanto um dos polos de uma relação conflituosa, o Estado representa interesses que são públicos e pertencem aos cidadãos, que o legitimam. Ao mesmo tempo, do outro lado do conflito está um cidadão, legitimador do poder estatal (SPENGLER; WRASSE, 2017, p. 77). Neste contexto, a adoção de uma política institucionalizada de tratamento adequado de conflitos, com previsão de soluções consensuais fora do Judiciário, atende aos interesses do Estado e dos administrados (CASTRO, 2018, p. 64).

O caminho da desjudicialização tem sido trilhado por alguns entes públicos, com a criação de espaços de negociação para a solução autocompositiva das controvérsias. A Advocacia Geral da União instituiu uma Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (BRASIL, 2011) e, para fomentar a autocomposição, elaborou um Manual sobre Técnicas de Negociação, baseado na Teoria da Escola de Harvard de negociação (MARASCHIN, 2017). O Conselho Nacional do Ministério Público (2015) também editou um Manual de Negociação e Mediação para Membros do Ministério Público. O Município de São Paulo instituiu, recentemente, uma Política de Desjudicialização no âmbito da Administração Pública Municipal Direta e Indireta, por meio da Lei nº 17.324/2020 (SÃO PAULO, 2020). E, ainda, no Estado de Pernambuco foi criada a Câmara de Negociação, Conciliação e Mediação da Administração Pública Estadual, por meio da Lei Complementar Estadual nº 417/2019 (PERNAMBUCO, 2019).

Conforme exposto, o método da adjudicação judicial tem se mostrado pouco eficaz para o tratamento dos conflitos, tanto pelo congestionamento do Poder Judiciário como pelo declínio do modelo de imposição da solução aos envolvidos em um conflito. A Fazenda Pública, inserida neste contexto, tem o poder-dever de autocompor nos conflitos em que está envolvida, quando vislumbrar que o ato impugnado é contrário ao direito ou a situação não é vantajosa economicamente à administração, tendo os advogados públicos que lhe representam judicial e extrajudicialmente importante papel neste cenário.

5 Considerações finais

A análise realizada ao longo deste estudo permitiu concluir que a autocomposição configura não apenas uma possibilidade jurídica, mas um verdadeiro dever institucional da Fazenda Pública, sobretudo diante da crise de efetividade enfrentada pelo Poder Judiciário. A solução adjudicada, embora tradicionalmente considerada o caminho natural para resolução de controvérsias, mostra-se, em diversos casos, inadequada, ineficiente e dispendiosa, o que justifica a adoção de métodos consensuais como forma legítima de promover a pacificação social.

Nesse contexto, destaca-se o papel da advocacia pública, responsável por representar os interesses estatais de forma juridicamente adequada, com observância aos princípios constitucionais da legalidade, da eficiência, da supremacia e da indisponibilidade do interesse público. A atuação responsável dos advogados públicos, ao reconhecer a juridicidade de pleitos formulados por particulares, deve incluir a avaliação de soluções autocompositivas, tanto na forma de composição do litígio quanto de transação, esta última dependente de autorização legislativa específica.

Particularmente nas situações juridicamente não pacificadas, é possível que a Administração Pública considere a viabilidade econômica da continuidade da demanda, conforme previsão doutrinária (MADUREIRA, 2017b, p. 183), utilizando-se da transação como instrumento de racionalização e efetividade. Como destaca Dinamarco (2005, p. 634-635), “o processo custa dinheiro”, tanto para o Estado quanto para o jurisdicionado, o que reforça a necessidade de alternativas menos onerosas.

Diante do elevado número de demandas envolvendo a Fazenda Pública, torna-se imperioso o desenvolvimento de estratégias institucionais voltadas à desjudicialização, como a criação de câmaras especializadas em conciliação, mediação e arbitragem, inclusive no âmbito administrativo. Esses espaços, além de proporcionarem maior eficiência na resolução de conflitos, promovem a cultura do diálogo e fortalecem o acesso à justiça em sua concepção substantiva.

Conclui-se, portanto, que a efetivação de uma política pública de tratamento adequado dos conflitos, com ênfase na autocomposição, constitui caminho necessário para o aprimoramento da atuação estatal, a redução da litigiosidade e a consolidação de uma ordem jurídica mais justa e eficiente.

6 Referências

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