Limites de Alterações Contratuais e Cláusulas Exorbitantes na Lei nº 14.133/2021: Entre a Continuidade Jurisprudencial e os Desafios da Interpretação Consensual

1. Introdução

A nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) reafirmou o protagonismo das cláusulas exorbitantes como instrumentos de tutela do interesse público nas contratações administrativas. Essas cláusulas conferem prerrogativas à Administração que extrapolam o regime comum dos contratos privados, permitindo, por exemplo, a modificação ou rescisão unilateral dos ajustes, desde que fundamentadas e com observância ao contraditório e à ampla defesa.

Embora represente um marco regulatório inovador, a nova legislação não rompeu totalmente com a base construída ao longo de décadas sob a égide da Lei nº 8.666/1993, especialmente no que se refere à interpretação dos limites percentuais para alterações contratuais.

A jurisprudência do Tribunal de Contas da União (TCU), em especial a Decisão nº 215/1999, continua sendo referência para a análise da razoabilidade e legalidade dos aditivos, inclusive após a revogação da norma anterior.

Nesse contexto, o presente artigo problematiza a distinção entre alterações unilaterais e consensuais no âmbito da nova lei, questionando se os limites do art. 125 se aplicam a ambas ou apenas àquelas impostas pela Administração.

Argumenta-se que tais limites não servem apenas para proteger o contratado, mas também garantem a integridade do modelo licitatório, evitando reconfigurações contratuais que possam comprometer a isonomia e a vinculação ao edital. A tese defendida é a de que, salvo hipóteses excepcionais devidamente motivadas e fundamentadas com base na LINDB, o art. 125 deve ser o parâmetro padrão para qualquer tipo de alteração contratual.

2. Fundamentação Jurídica e Finalidade das Cláusulas Exorbitantes

A existência das cláusulas exorbitantes repousa no princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, princípio estruturante do regime jurídico-administrativo brasileiro. Trata-se de uma diretriz que orienta a atuação da Administração Pública e legitima a existência de prerrogativas contratuais que não se encontram disponíveis às partes em contratos de natureza privada.

Como explica CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO (2024, pp. 61/62), esse princípio impõe que “os interesses coletivos prevaleçam sobre interesses individuais quando em conflito, servindo como fundamento das desigualdades jurídicas entre os polos da relação contratual administrativa”. Essa desigualdade jurídica se expressa, justamente, por meio das cláusulas exorbitantes, que conferem à Administração poderes como o de alterar unilateralmente o contrato, fiscalizá-lo, aplicar sanções, rescindi-lo e, em hipóteses específicas, ocupar bens necessários à continuidade da execução contratual.

A Lei nº 14.133/2021, que institui o novo regime jurídico das licitações e contratos administrativos, manteve e sistematizou essas prerrogativas no art. 104. Entre os poderes ali conferidos à Administração destacam-se o de modificar unilateralmente os contratos para melhor adequação às finalidades do interesse público, o de extingui-los unilateralmente nas hipóteses legais, o de fiscalizar a execução contratual, o de aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste e, ainda, o de ocupar provisoriamente bens móveis ou imóveis, bem como utilizar pessoal e serviços vinculados ao contrato quando houver risco à prestação de serviços essenciais ou necessidade de apuração de faltas contratuais, inclusive após a extinção do vínculo.

Além disso, o art. 139 da mesma lei amplia essas prerrogativas ao dispor sobre a extinção unilateral do contrato pela Administração, prevendo, entre outras medidas, a assunção imediata do objeto, a utilização dos recursos materiais e humanos envolvidos e a execução de garantias para fins de ressarcimento ao erário.

Tais disposições revelam uma tentativa legislativa de preservar a continuidade do serviço público e a proteção do interesse coletivo, ainda que à custa de certas restrições aos direitos do contratado.

No entanto, a aplicação dessas prerrogativas não é irrestrita. A própria legislação condiciona seu exercício a decisão motivada, com observância ao contraditório e à ampla defesa, conforme garantido pela Constituição Federal. O uso arbitrário ou injustificado desses poderes configura abuso de autoridade e afronta à legalidade administrativa.

Nesse sentido, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é clara ao afirmar que a Administração deve justificar tecnicamente a adoção de qualquer dessas medidas. A Decisão nº 215/1999 do TCU, por exemplo, reforça que tais prerrogativas só podem ser exercidas com base em critérios objetivos e mediante motivação suficiente.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1.021.851/SP, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 28/11/2008) caminha na mesma direção ao exigir a devida fundamentação para atos que impliquem restrição de direitos no âmbito contratual.

Conclui-se, portanto, que as cláusulas exorbitantes desempenham papel essencial no equilíbrio entre a rigidez formal do processo licitatório e a flexibilidade necessária à execução contratual em conformidade com o interesse público. No entanto, a legitimidade dessas prerrogativas está condicionada ao uso responsável e motivado, pautado na legalidade, na razoabilidade e no respeito ao devido processo legal.

Longe de representar um poder absoluto, trata-se de um instrumento jurídico qualificado que, quando corretamente aplicado, protege tanto a Administração quanto o contratado, garantindo a finalidade pública do contrato sem comprometer a segurança jurídica e o controle institucional sobre a gestão pública.

3. Alterações Unilaterais como Expressão das Cláusulas Exorbitantes

Entre as prerrogativas reconhecidas à Administração Pública no contexto das cláusulas exorbitantes, destaca-se de forma especialmente relevante a possibilidade de alterar unilateralmente o contrato administrativo.

Essa faculdade tem como fundamento direto o princípio da supremacia do interesse público e está prevista no art. 124, inciso I, da Lei nº 14.133/2021. Por meio dela, a Administração pode promover ajustes no contrato firmado com o particular, ainda que sem sua anuência, desde que observados os limites e as condições legais expressamente fixados. Essa prerrogativa visa permitir a adaptação do contrato às necessidades públicas supervenientes, garantindo maior aderência do objeto às finalidades do interesse público e à realidade da execução contratual.

A norma legal autoriza dois tipos distintos de alteração unilateral. A primeira, de natureza qualitativa, consiste na modificação do projeto ou das especificações técnicas do objeto contratado, com o objetivo de obter melhor adequação aos fins administrativos. Já a segunda, de caráter quantitativo, refere-se ao acréscimo ou à supressão do valor contratual, em função da alteração do volume de obras, serviços ou fornecimentos inicialmente pactuados.

Ambas as hipóteses, contudo, estão submetidas a limites e requisitos rigorosos, que restringem o poder de modificação para evitar abusos ou distorções na relação contratual.

A efetivação de qualquer alteração unilateral exige, em primeiro lugar, decisão motivada, amparada em razões técnicas e administrativas compatíveis com o interesse público. Essa decisão deve ser formalizada mediante termo aditivo e precedida de análise da superveniência de fato relevante, pois, no momento da contratação, a Administração já definiu o objeto em conformidade com o edital. Ademais, é necessário preservar a identidade do objeto contratado, nos termos do art. 126 da Lei nº 14.133/2021, o que significa que a alteração não pode transformar o objeto em algo substancialmente distinto da proposta licitada. Do mesmo modo, a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato deve ser assegurada, conforme determina o art. 130, sendo que, se a modificação aumentar ou reduzir os encargos do contratado, o reequilíbrio deve ser promovido no mesmo termo aditivo.

Outro aspecto de grande relevância diz respeito à proteção das cláusulas econômico-financeiras. De acordo com o §1º do art. 104 da nova lei, tais cláusulas não podem ser alteradas unilateralmente pela Administração, exigindo, portanto, a concordância expressa do contratado para qualquer modificação que interfira no valor, na remuneração ou na matriz de risco originalmente pactuada.

Complementarmente, o art. 125 estabelece limites percentuais para as alterações quantitativas, fixando o teto de 25% do valor inicial atualizado do contrato para obras, serviços ou compras em geral, e de 50% para acréscimos em contratos de reforma de edifícios ou equipamentos, enquanto o limite de 25% permanece válido para supressões nesses mesmos contratos.

A doutrina majoritária tem sustentado que tais limites devem se aplicar indistintamente tanto às alterações qualitativas quanto às quantitativas. Ainda que a lei não traga essa previsão de modo explícito, o entendimento prevalente é de que tal aplicação uniformizada é necessária para preservar a segurança jurídica, a estabilidade da relação contratual e o controle da legalidade administrativa. Além disso, trata-se de uma leitura que coaduna com a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União e do Superior Tribunal de Justiça.                                            

A jurisprudência do TCU, especialmente na Decisão nº 215/1999, e o acórdão proferido no âmbito do REsp 1.021.851/SP (Rel. Min. Eliana Calmon), reconhecem a possibilidade de superação excepcional dos limites previstos em lei. No entanto, essa superação somente é admitida em situações específicas e desde que respeitados certos critérios: deve haver consenso entre as partes, demonstração de que a alteração não resultará em prejuízo à Administração, e comprovação de que a modificação não implicará transfiguração do objeto contratual.

Assim, a superação dos limites legais, ainda que possível, exige justificativa robusta, análise técnica consistente e respeito aos princípios da legalidade, finalidade, motivação e proporcionalidade.

Dessa forma, conclui-se que as alterações unilaterais constituem uma das manifestações mais expressivas das cláusulas exorbitantes, permitindo à Administração adaptar o contrato ao interesse público em evolução. No entanto, seu exercício deve ser tecnicamente fundamentado, juridicamente controlado e administrativamente transparente, pois, do contrário, pode ensejar nulidade contratual, responsabilização do gestor e violação de direitos fundamentais do contratado.

A Lei nº 14.133/21 reafirma esse compromisso ao exigir motivação formal, respeito ao equilíbrio econômico-financeiro e observância de limites materiais objetivos, tornando claro que o Poder Público não atua com arbitrariedade, mas sim dentro de um regime jurídico que busca conciliar autoridade e legalidade, flexibilidade e segurança, eficiência e controle institucional.

4 Alterações Contratuais Consensuais: Flexibilização e Segurança Jurídica

Embora a Lei nº 14.133/2021 disponha expressamente sobre os limites objetivos que devem ser observados nas alterações unilaterais dos contratos administrativos, como ocorre com os percentuais estabelecidos no art. 125, a doutrina e a jurisprudência reconhecem que, em determinadas situações excepcionais, é possível ultrapassar tais limites desde que a modificação contratual ocorra de maneira consensual.

DAL POZZO (2025) destaca que “sob a ótica do Direito Administrativo brasileiro, a presença de cláusulas exorbitantes, a imperatividade de certas disposições e a possibilidade de alteração unilateral não descaracterizam a dialogia contratual, mas a reconfiguram para atender às finalidades públicas.”.

Nessas hipóteses, a alteração não configura exercício de cláusula exorbitante, mas sim resultado de um ajuste bilateral, legitimado pela concordância expressa entre a Administração Pública e o contratado. Ainda assim, tal flexibilização exige fundamentação técnica robusta e demonstração inequívoca de que o aditivo atende, de forma mais eficaz, ao interesse público primário.

O Tribunal de Contas da União (TCU) consolidou esse entendimento desde a Decisão nº 215/1999, ao reconhecer que os limites legais para alterações quantitativas podem ser superados, desde que se cumpram exigências cumulativas como: a existência de consenso entre as partes, a inexistência de encargos superiores aos que decorreriam da rescisão contratual, a manutenção da identidade do objeto originalmente contratado, a ocorrência de fatos supervenientes e imprevisíveis, e a demonstração de que a alteração é essencial à completa execução do objeto ou à antecipação de seus benefícios sociais e econômicos.

Esse posicionamento foi reafirmado de forma expressa no Acórdão nº 1643/2024 – Plenário (e também no acórdão nº 266/2024 – Plenário – Informativo LC 476/2024), nos quais o TCU confirmou a aplicabilidade do entendimento consolidado na vigência da antiga Lei nº 8.666/1993 à nova Lei nº 14.133/2021, ao reconhecer que esta não inovou no ponto a ponto de invalidar os fundamentos daquele precedente jurisprudencial.

Desse modo, a superação dos limites percentuais legais, quando realizada por acordo entre as partes e respaldada por justificativas plausíveis, não apenas é juridicamente aceitável como pode ser preferível à ruptura contratual, especialmente em contratos complexos e estratégicos para o funcionamento da Administração Pública.

Tal prática, entretanto, deve ser cuidadosamente controlada e restrita a casos excepcionais, pois, se banalizada, pode dar margem à reconfiguração do contrato à revelia do procedimento licitatório, com risco de violação aos princípios da isonomia, vinculação ao edital, impessoalidade e controle institucional.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2015, p. 197) adverte que a consensualidade, embora importante para a estabilidade das relações contratuais, não pode servir como instrumento de subversão das garantias concorrenciais. Nas palavras do autor, é fundamental que as alterações consensuais observem os mesmos princípios que regem a licitação, sob pena de comprometer a finalidade do processo competitivo e gerar responsabilidade para o gestor.

A celebração de aditivos consensuais, desde que respeitados os critérios técnicos e jurídicos mencionados, pode reforçar a dimensão colaborativa das contratações públicas, contribuindo para a continuidade da prestação de serviços, a redução de litígios, a diminuição de judicializações e a execução eficiente do objeto contratual. É, portanto, um instrumento legítimo de flexibilização contratual, mas que deve ser utilizado com parcimônia, sob estrito controle dos órgãos de fiscalização e com motivação qualificada, conforme impõe a Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei nº 4.657, alterado pela Lei nº 13.655/2018).

Conclui-se, por fim, que as alterações contratuais por consenso, embora não caracterizem cláusula exorbitante, não estão isentas de limitações substanciais e formais. O consenso não pode ser confundido com liberdade contratual plena dentro da Administração Pública, tampouco com autorização para reformatar contratos em desacordo com o edital ou com os princípios que regem a licitação. O respeito à racionalidade jurídica, à proporcionalidade e à integridade do processo licitatório exige que, mesmo nos casos de ajustes bilaterais, prevaleça o controle técnico e jurídico necessário para assegurar a legalidade, a transparência e a segurança da contratação administrativa.

5. Problemática Interpretativa: Limites Percentuais e a Continuidade da Jurisprudência do TCU na Vigência da Nova Lei

A promulgação da Lei nº 14.133/2021 representou uma profunda transformação no regime jurídico das licitações e contratos administrativos no Brasil, ao substituir, com vigência plena a partir de 2023, a antiga Lei nº 8.666/1993.

Apesar dessa renovação legislativa, é incorreto presumir que todo o corpo doutrinário e jurisprudencial edificado sob a égide da lei revogada tenha perdido sua validade.

Pelo contrário, diversos fundamentos consagrados por órgãos de controle, como o Tribunal de Contas da União (TCU), permanecem compatíveis e eficazes sob a nova sistemática normativa. Um exemplo notável dessa continuidade encontra-se na aplicação dos limites percentuais de alteração contratual, fixados no art. 125 da nova lei, e tradicionalmente vinculados às alterações unilaterais.

A redação do art. 125 pode, de fato, induzir à interpretação de que tais limites seriam dirigidos exclusivamente às modificações unilaterais feitas pela Administração Pública. Contudo, esse entendimento restritivo tem sido veementemente rechaçado por parte expressiva da doutrina e, mais recentemente, reafirmado pelo próprio TCU.

O debate interpretativo gira em torno da seguinte questão: seria legítimo, diante da consensualidade entre as partes, ultrapassar livremente os percentuais previstos na norma, sem limites objetivos? A resposta, conforme se argumenta neste artigo, deve ser negativa, uma vez que os percentuais legais também desempenham importante função protetiva da competitividade, da vinculação ao edital e da integridade do objeto contratual.

Nesse sentido, destacam-se os Acórdãos nº 1643/2024 – Plenário e nº 266/2024 – Plenário, que reafirmam a vigência da lógica estabelecida na clássica Decisão nº 215/1999 do mesmo tribunal.

O fundamento central dessa posição reside na constatação de que os limites quantitativos para alterações contratuais não existem apenas para proteger o contratado contra imposições unilaterais da Administração, mas também para garantir a higidez do procedimento licitatório.

Ao reconhecer expressamente que a lógica da Decisão nº 215/1999 continua vigente, pois os fundamentos que a sustentam — como a proteção à competitividade, à vinculação ao edital e à identidade do objeto — permanecem relevantes na sistemática da Lei nº 14.133/2021, o TCU confirma que o novo marco normativo não rompe com os princípios que há décadas norteiam as contratações públicas no Brasil (TCU, Acórdão 1643/2024).

A partir desse entendimento, rejeita-se a tese de que a consensualidade contratual poderia funcionar como uma cláusula de autorização ilimitada para aditivos que, embora formalmente bilaterais, configurariam na prática uma deformação do objeto originalmente licitado.

JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO (2015, p. 197) alerta para os riscos de se transformar o consenso em um cheque em branco, esvaziando os controles jurídicos e administrativos que regem os contratos públicos.

Destarte, a consensualidade não pode legitimar a transfiguração do objeto nem a desconstrução do processo licitatório sob a roupagem de aditivos amigáveis.

A correta interpretação do art. 125 da nova lei exige que os percentuais ali estabelecidos sejam vistos como parâmetro de presunção de razoabilidade para qualquer tipo de alteração — seja ela unilateral ou consensual. Ultrapassá-los pode ser juridicamente viável, mas apenas de forma excepcional, com base em critérios rigorosos.

Nesses casos, impõe-se uma motivação qualificada, acompanhada de análise consequencialista conforme os ditames da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), especialmente no que dispõe o art. 20 da Lei nº 13.655/2018. Essa análise deve demonstrar, de maneira concreta, que a continuidade e a adaptação do contrato geram mais benefícios ao interesse público do que a sua rescisão seguida de uma nova licitação, além de comprovar que não haverá transfiguração do objeto, encargos excessivos à Administração ou desvirtuamento do processo licitatório.

TOURINHO destaca que “Apesar de entender que não há inovações no dispositivo em comento, é certo que ele reforça a motivação ao exigir que ela demonstre a necessidade e adequação da medida, inclusive diante das possíveis alternativas. Decisões devem partir dos problemas concretos, levando em consideração as suas peculiaridades.”.

A jurisprudência do TCU reforça esse posicionamento, ao exigir, em tais hipóteses, a presença de elementos como: fato superveniente e imprevisível que justifique a alteração, impossibilidade de execução sem o aditivo, manutenção da natureza do objeto e ausência de encargos superiores aos que decorreriam de uma eventual rescisão.

Ademais, como sintetiza Meirelles (2025, p. 206), a LINDB obriga o administrador a considerar concretamente as consequências práticas das decisões e a justificar a manutenção do contrato sempre que isso representar maior eficiência e racionalidade para o poder público.

Dessa forma, conclui-se que o consenso, embora valioso como ferramenta de estabilidade contratual, não pode ser usado como atalho para suprimir os limites legais nem como instrumento para enfraquecer os princípios estruturantes da licitação. A flexibilidade contratual deve andar lado a lado com a responsabilidade administrativa e com a preservação da integridade institucional. O respeito aos percentuais do art. 125, mesmo nas alterações bilaterais, representa uma salvaguarda à isonomia, à moralidade e à segurança jurídica, e deve ser a regra geral. Situações excepcionais, por sua vez, exigem motivação densa, controle técnico e alinhamento com a jurisprudência do TCU, evitando que a consensualidade, em nome da eficiência, se converta em fator de risco para a regularidade das contratações públicas.

6. Considerações Finais

A análise do regime jurídico das cláusulas exorbitantes e das alterações contratuais à luz da Lei nº 14.133/2021 evidencia a permanência de importantes fundamentos doutrinários e jurisprudenciais que transcendem a revogação da antiga Lei nº 8.666/1993.

A adoção de limites objetivos para modificações contratuais — expressos no art. 125 — continua sendo essencial não apenas como barreira a imposições unilaterais desproporcionais, mas também como instrumento de preservação da segurança jurídica, da integridade do procedimento licitatório e da confiança institucional nas contratações públicas.

A distinção entre alterações unilaterais e consensuais não deve servir como subterfúgio para flexibilizações ilimitadas. O consenso contratual, ainda que desejável, não pode se converter em licença para reconfigurações arbitrárias do objeto, sob pena de esvaziar o controle de legalidade e vulnerar os princípios da isonomia e da economicidade.

Nesse cenário, a Decisão 215/1999 do TCU — recentemente reafirmada no Acórdão 1643/2024-Plenário — permanece como referencial normativo válido para situações excepcionais em que a superação dos limites legais se justifique em prol do interesse público.

Por fim, a aplicação dos percentuais legais como margem segura para alterações contratuais, mesmo as consensuais, é medida que assegura a previsibilidade, reduz os riscos de responsabilização do gestor e reafirma o compromisso do ordenamento jurídico com a responsabilidade fiscal, a boa-fé administrativa e a eficiência na gestão contratual. A excepcionalidade deve ser efetivamente excepcional — não normalizada — e sempre acompanhada de motivação qualificada, análise de impacto e respeito ao regime jurídico-constitucional das contratações públicas.

Referências

BRASIL. Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018. Acrescenta dispositivos à LINDB sobre segurança jurídica na aplicação do direito público. DOU, 26 abr. 2018.

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Institui a nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 01 abr. 2021. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 28. ed. São Paulo: Atlas, 2015.

DAL POZZO, Augusto Neves. Contratos administrativos à luz da Teoria Relacional de Ian R. Macneil: reflexões sobre cooperação, equilíbrio e confiança legítima no direito brasileiro. Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura, São Paulo, v. 9, n. 34, p. 153-160, jul.-set. 2025.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 37. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2024.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 45. ed. Salvador: JusPodivm, 2025.

SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA (STJ). REsp 1.021.851/SP, Rel. Min. Eliana Calmon. DJe 28/11/2008. Informativo de Jurisprudência STJ n. 363.

TOURINHO, Rita. A invalidação dos contratos administrativos: a perspectiva da LINDB absorvida pela nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Revista de Direito Administrativo e Infraestrutura | RDAI, São Paulo, v. 8, n. 30, p. 117-144, jul.-set. 2024. DOI: [https://doi.org/10.48143/rdai.30.tourinho].

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU). Acórdão nº 215/99 – Plenário. Rel. Min. José Antonio Barreto de Macedo. DOU 21/05/1999.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 266/2024 – Plenário. Rel. Min. Augusto Sherman.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Acórdão nº 1643/2024 – Plenário. Rel. Min. Vital do Rêgo.