1.      Introdução

O aumento expressivo da judicialização de políticas públicas tem intensificado o debate acerca dos limites da atuação do Poder Judiciário na concretização de direitos fundamentais. Embora a jurisdição constitucional exerça papel relevante na proteção desses direitos, especialmente diante de omissões ou falhas estatais, a expansão desmedida da intervenção judicial pode produzir efeitos sistêmicos adversos sobre a organização administrativa e o funcionamento das instituições democráticas.

A imposição judicial de obrigações estatais sem a devida consideração dos aspectos técnicos, financeiros e institucionais envolvidos tende a comprometer o planejamento administrativo, provocar desequilíbrios orçamentários e tensionar o princípio da separação de poderes. Além disso, tais decisões podem esvaziar a discricionariedade administrativa, atributo inerente ao gestor público democraticamente eleito, responsável pela definição e execução de políticas públicas conforme o programa legitimado pelo voto popular.

Nesse cenário, assumem especial relevância o princípio da proporcionalidade e o consequencialismo jurídico, sobretudo após a introdução do artigo 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB, que impõe ao julgador o dever de considerar as consequências práticas de suas decisões. Esses institutos funcionam como parâmetros normativos destinados a racionalizar a atuação jurisdicional, prevenindo intervenções excessivas e incompatíveis com a complexidade das políticas públicas.

Diante disso, o presente artigo tem por objetivo analisar a aplicação do princípio da proporcionalidade e do consequencialismo jurídico como limites materiais à atuação do Poder Judiciário em decisões que interferem diretamente na formulação e na execução de políticas públicas, com especial atenção às decisões que impõem obrigações estruturais ao Estado a partir de demandas individualizadas.

2.      O princípio da proporcionalidade como limite à atuação jurisdicional 

O princípio da proporcionalidade configura-se como instrumento central de contenção da atuação estatal, incidindo não apenas sobre os atos administrativos, mas também sobre o exercício da jurisdição. Sua relevância se intensifica nos casos em que a decisão judicial interfere diretamente na destinação de recursos públicos ou na conformação de políticas públicas previamente delineadas pelo Poder Executivo.

Nesse sentido, a proporcionalidade atua como limite material à intervenção do Estado, assegurando que a atuação estatal se mantenha dentro de parâmetros de racionalidade e moderação, de modo a impedir a adoção de providências desmedidas, inadequadas ou desnecessárias, ainda que justificadas pela pretensa concretização de direitos fundamentais.

Nesse contexto, impõe-se a observância do princípio da proporcionalidade, o qual, conforme sistematizado pelo jurista Rafael Oliveira (2022, p. 142), desdobra-se em três subprincípios:

Adequação ou idoneidade: o ato estatal será adequado quando contribuir para a realização do resultado pretendido (ex.: O STF considerou inconstitucional a exigência de comprovação de “condições de capacidade” para o exercício da profissão de corretor de imóveis, pois o meio – atestado de condições de capacidade – não promovia o fim – controle do exercício da profissão;

Necessidade ou exigibilidade: em razão da proibição do excesso, caso existam duas ou mais medidas adequadas para alcançar os fins perseguidos (interesse público), o Poder Público deve adotar a medida menos gravosa aos direitos fundamentais (ex.: invalidade da sanção máxima de demissão ao servidor que pratica infração leve);

Proporcionalidade em sentido estrito: encerra uma típica ponderação, no caso concreto, entre o ônus imposto pela atuação estatal e o benefício por ela produzido (relação de custo e benefício da medida), razão pela qual a restrição ao direito fundamental deve ser justificada pela importância do princípio ou direito fundamental que será efetivado (ex.: O STF considerou inconstitucional lei estadual que obrigou a pesagem de botijões de gás no momento da venda para o consumidor, com abatimento proporcional do preço do produto, quando verificada a diferença a menor entre o conteúdo e a quantidade especificada no recipiente, tendo em vista que a proteção do consumidor não autorizaria a aniquilação do princípio da livre iniciativa).

 Os atos estatais devem passar por esses testes de proporcionalidade para serem considerados válidos. (Grifou-se)

No âmbito das decisões judiciais que impõem obrigações de fazer à Administração Pública com o objetivo de satisfazer pretensões individualizadas, constata-se, em regra, a inobservância dos subprincípios que compõem o princípio da proporcionalidade.

Tais determinações não atendem ao critério da adequação, na medida em que deixam de contribuir para a racionalidade da política pública, ao priorizarem interesses individuais em detrimento da lógica sistêmica da atuação estatal, ocasionando a afetação indevida de recursos públicos que deveriam ser destinados à satisfação do interesse coletivo.

Igualmente, não superam o subprincípio da necessidade, pois, na maioria dos casos, existem alternativas menos onerosas e igualmente aptas à concretização do direito invocado, sem a imposição de encargos estruturais ao Estado.

Por fim, à luz da proporcionalidade em sentido estrito, verifica-se que o ônus financeiro e institucional imposto à coletividade revela-se manifestamente superior ao benefício individual alcançado, evidenciando desequilíbrio incompatível com os parâmetros constitucionais de racionalidade e justiça.

3.  O consequencialismo jurídico e a necessária observância do artigo 20 da LINDB

Com a edição da Lei nº 13.655/2018, o artigo 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro passou a incorporar, de forma expressa, o consequencialismo jurídico ao ordenamento brasileiro. O dispositivo estabelece a vedação à prolação de decisões fundadas exclusivamente em valores jurídicos abstratos, impondo ao intérprete e ao aplicador do Direito o dever de considerar, de maneira explícita e fundamentada, as consequências práticas decorrentes da decisão adotada.

Nesse sentido, dispõe o referido artigo:

Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.

Parágrafo único. A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das possíveis alternativas”.

O dispositivo impõe ao julgador o dever de motivar suas decisões demonstrando a necessidade, a adequação e a inexistência de alternativas menos gravosas, especialmente quando envolvem a invalidação de atos administrativos ou a imposição de obrigações ao Estado.

 Nesse sentido, Pablo Stolze e Rodolfo Pamplona (2024, p. 112) assinalam que a finalidade da alteração legislativa é claramente pragmática, ao restringir o espaço de atuação interpretativa do agente público e exigir que suas decisões sejam orientadas por uma análise consequencialista:

A finalidade da nova normatização nos parece clara: busca-se restringir o âmbito de atuação interpretativa do agente público, nas searas administrativa, controladora ou judicial, prestigiando-se uma perspectiva “pragmática” ou “consequencialista” em suas decisões.

Em linha semelhante, segundo Carlos Roberto Gonçalves (2023, p. 87) a introdução do artigo 20 na LINDB teve como objetivo estabelecer uma condicionante à utilização dos princípios jurídicos como fundamento decisório:

Em síntese, reproduz-se o princípio do cumprimento do dever de motivação da decisão, que é uma decorrência do Estado de Direito. A análise das consequências práticas passa a fazer parte das razões de decidir. Sem dúvida, o dispositivo em apreço proíbe que se decida com base em valores jurídicos abstratos e se constitui em tentativa de mitigar a força normativa dos princípios, dos quais a Constituição Federal é repleta, como, verbi gratia, os da “dignidade da pessoa humana” (art. 1º, III), os “valores sociais do trabalho e da livre iniciativa” (art. 1º, IV), a “moralidade” (art. 37, caput), o “bem-estar e a justiça sociais” (art. 193) e o “meio ambiente ecologicamente equilibrado” (art. 225). Esses valores jurídicos abstratos são normalmente classificados como princípios. Isso porque os princípios são normas que possuem um grau de abstração maior que as regras. É como se o legislador introduzisse uma condicionante para a força normativa dos princípios: eles somente podem ser utilizados para fundamentar uma decisão, se o julgador considerar “as consequências práticas da decisão”. (Grifou-se)

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça alinha-se a essa orientação ao afirmar que a imposição de obrigações estruturais à Administração Pública deve estar ancorada em normas concretas e precedida da análise das consequências práticas da decisão, bem como da existência de alternativas menos onerosas e mais eficazes:

É possível impor à Administração Pública a obrigação de construir a Casa do Albergado, considerando alternativas menos onerosas e mais eficazes, devendo a decisão judicial ser baseada em normas concretas, consideradas as consequências práticas e alternativas possíveis, reconhecendo-se a necessidade de ser elaborado um plano dialógico para a solução do dano estrutural. (STJ. 2ª Turma. REsp 2.148.895/PR, Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze, julgado em 12/8/2025 – Grifou-se)

No mesmo sentido, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar o Tema 698 da repercussão geral, consolidou entendimento segundo o qual a intervenção judicial em políticas públicas é admissível apenas em situações excepcionais de ausência ou deficiência grave do serviço público. Ainda assim, a atuação jurisdicional deve, como regra, evitar a imposição de medidas pontuais e específicas:

AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DO DIREITO DIFUSO À SEGURANÇA PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE PELO ÓRGÃO JURISDICIONAL. TEMA 698 DA REPERCUSSÃO GERAL. DESCABIMENTO DE APLICAÇÃO DE MEDIDAS PONTUAIS E ESPECÍFICAS. AGRAVO INTERNO PROVIDO. 1. Havendo inércia da Administração Pública, para fins de assegurar o exercício de direitos fundamentais, nada obsta que, provocado, o Poder Judiciário atue, visando ao restabelecimento da plena fruição de direitos que se encontram em estado de comprometimento. 2. Esta CORTE fixou, no julgamento do RE 684.612-RG (Tema 698, Rel. Min. LUÍS ROBERTO BARROSO, DJe de 7/8/2023), a seguinte tese de repercussão geral: “1. A intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, em caso de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola o princípio da separação dos poderes. 2. A decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 3. No caso de serviços de saúde, o déficit de profissionais pode ser suprido por concurso público ou, por exemplo, pelo remanejamento de recursos humanos e pela contratação de organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP)”. 3. Decisões judiciais casuísticas podem comprometer a eficiência administrativa, em especial porque, sem uma visão sistêmica, corre-se o risco de provocar desorganização da Administração Pública e comprometer a otimização das políticas públicas. 4. Nos termos da tese fixada no Tema 698 da repercussão geral, a providência judicial, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado. 5. Agravo interno provido para determinar que o ESTADO DO AMAZONAS tome as medidas necessárias para solução da grave deficiência na prestação do serviço de segurança pública no Município de Atalaia do Norte/AM, devendo apresentar, no prazo de 90 (noventa) dias, um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado, nos termos da tese fixada no julgamento do Tema 698 da repercussão geral. (STF, RE 1524551 AgR, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, Relator(a) p/ Acórdão: ALEXANDRE DE MORAES, Primeira Turma, julgado em 19-05-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 15-07-2025  PUBLIC 16-07-2025 – Grifou-se)

Dessa forma, a ausência de análise consequencialista nas decisões judiciais que impõem obrigações ao Estado compromete a segurança jurídica, estimula a judicialização em massa de demandas semelhantes e produz impactos significativos sobre o orçamento público e a gestão administrativa. Ademais, tal postura decisória interfere indevidamente na discricionariedade administrativa, fragilizando o princípio democrático e o modelo constitucional de repartição de competências entre os Poderes.

4.  A violação ao mérito administrativo e à separação de poderes

4.1  Discricionariedade administrativa na formulação de políticas públicas

A formulação e a execução de políticas públicas inserem-se no âmbito do mérito administrativo, espaço decisório constitucionalmente reservado ao Poder Executivo, que atua com base em critérios de conveniência e oportunidade, sempre dentro dos limites da legalidade e da disponibilidade orçamentária.

Não se identifica, no ordenamento jurídico brasileiro, autorização normativa que legitime a imposição, pelo Poder Judiciário, da implementação de políticas públicas específicas dissociadas das escolhas administrativas legalmente atribuídas ao gestor público, ressalvadas hipóteses excepcionais de omissão estatal ou de prestação gravemente deficiente do serviço público, capazes de comprometer o núcleo essencial dos direitos fundamentais, nos termos do princípio do mínimo existencial.

Todavia, a atuação estatal também se encontra condicionada à teoria da reserva do possível, uma vez que os recursos públicos são limitados, impondo ao administrador o dever de realizar escolhas alocativas entre diferentes políticas públicas, segundo critérios de prioridade, planejamento e responsabilidade fiscal.

Nesse contexto, a implementação de políticas públicas exige previsibilidade financeira, planejamento estratégico e decisões administrativas fundamentadas, especialmente por meio dos instrumentos orçamentários constitucionalmente previstos no artigo 165 da Constituição Federal, quais sejam, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual. Tais instrumentos estruturam a atuação estatal e asseguram racionalidade, continuidade e responsabilidade fiscal na alocação dos recursos públicos.

A interferência judicial desprovida de análise estrutural dessas variáveis fragiliza a racionalidade da gestão pública e compromete a eficiência (art. 37, caput, da CF) da atuação estatal.

Além disso, o próprio texto constitucional impõe limites materiais à atuação estatal por meio do artigo 167 da Constituição Federal, que veda, entre outras hipóteses, a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou que não estejam previamente autorizadas em lei. Tais vedações constitucionais harmonizam-se com o regime jurídico da responsabilidade fiscal, instituído pela Lei Complementar n.º 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que impõe ao gestor público o dever de observar o equilíbrio das contas públicas, o planejamento orçamentário e a transparência na gestão fiscal.

Nesse sentido, o jurista Hely Lopes Meirelles (2016, p. 179) conceitua o mérito administrativo como a “valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar”. O autor esclarece, ainda, que:

O objeto, nos atos discricionários, fica na dependência da escolha do Poder Público, constituindo essa liberdade opcional o mérito administrativo. Não se pode, pois, em tal elemento, substituir o critério da Administração pelo pronunciamento do Judiciário, porque isto importaria revisão do mérito administrativo, por uma simples mudança de juízo subjetivo – do administrador pelo do juiz – sem qualquer fundamento em lei. (Grifou-se)

Portanto, o determinar como deve ser estruturada ou executada determinada política pública, o Poder Judiciário acaba por assumir função típica de gestor, realizando escolhas diretamente vinculadas ao mérito administrativo. Tal atuação extrapola os limites do controle de legalidade e viola não apenas a separação de poderes, mas também o regime constitucional orçamentário delineado nos artigos 165 e 167 da Constituição Federal.

4.2  A indevida substituição do gestor público pelo poder judiciário

Para que sejam preservados a discricionariedade administrativa do gestor público e o princípio da separação dos poderes, a atuação do Poder Judiciário deve restringir-se às hipóteses de ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrentes da inércia ou da excessiva morosidade do Poder Público.

 Isso porque, ao impor obrigações estruturais ao Estado, o Judiciário acaba por substituir o gestor público democraticamente eleito, o que configura violação ao princípio da separação de poderes. A tutela jurisdicional dos direitos fundamentais, portanto, não pode resultar na supressão da autonomia administrativa nem na substituição das escolhas políticas legitimamente atribuídas à Administração Pública.

O juiz Márcio André Lopes Cavalcante (2026), a partir da tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 698 da repercussão geral, sistematizou parâmetros voltados a orientar uma atuação jurisdicional efetiva e institucionalmente responsável na concretização de direitos fundamentais, sem afastar o espaço de discricionariedade do administrador público na formulação e execução de políticas públicas:

a) Em primeiro lugar, é necessário que esteja devidamente comprovada nos autos a ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrente da inércia ou excessiva morosidade do Poder Público. Quando os Poderes Legislativo e Executivo descumprem seus deveres institucionais, o Poder Judiciário estará autorizado a servir de alerta para que estes exerçam suas atribuições. b) Em segundo lugar, no atendimento dos pedidos formulados pelo autor da demanda, deve-se observar a possibilidade de universalização da providência a ser determinada, considerados os recursos efetivamente existentes, que são finitos e insuficientes ao atendimento de todas as necessidades sociais, impondo ao Estado a toma de decisões difíceis. Assim, o órgão julgador deverá questionar se é razoável e faticamente viável que aquela obrigação seja universalizada pelo ente público devedor. (…) c) Em terceiro lugar, cabe ao órgão julgador determinar a finalidade a ser atingida, mas não o modo como ela deverá ser alcançada, privilegiando medidas estruturais de resolução de conflito. Estabelecida a meta a ser cumprida, diversos são os meios com os quais se pode implementá-la, cabendo ao administrador optar por aquele que considera mais pertinente e eficaz. Trata-se de um modelo “fraco” de intervenção judicial em políticas públicas, no qual, apesar de indicar o resultado a ser produzido, o Judiciário não fixa analiticamente todos os atos que devem ser praticados pelo Poder Público, preservando, assim, o espaço de discricionariedade do mérito administrativo. No exemplo dos autos, constatado o déficit de profissionais de saúde, caberia ao Judiciário determinar que a irregularidade seja sanada. No entanto, cabe ao Poder Executivo Municipal decidir se suprirá tal deficiência, por exemplo, mediante a realização de concurso público, por meio do remanejamento de recursos humanos ou a partir da celebração de contratos de gestão e termos de parceria com organizações sociais (OS) e organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP). d) Em quarto lugar, a que se considerar a ausência de expertise e capacidade institucional da atuação judicial na implementação de política pública. O Judiciário não domina o conhecimento específico necessário para instituir políticas de saúde, de modo que, para atenuar isso, a decisão judicial deverá estar apoiada em documentos ou manifestações de órgãos técnicos, que podem acompanhar a petição inicial ou compor a instrução processual. No caso dos autos, por exemplo, deveria ter sido pensado em um plano para correção das irregularidades no Hospital Municipal Salgado Filho, que garantisse um mínimo existencial para o atendimento da população, respeitando, assim, o direito à saúde e à dignidade humana e, ao mesmo tempo, considerasse a situação das demais unidades de saúde sob responsabilidade do Município, para as quais os recursos orçamentários e esforços administrativos também devem ser orientados. O plano poderia ser elaborado diretamente pela Administração Pública Municipal – e, posteriormente, homologado pelo Tribunal de Justiça local – ou desenvolvido em conjunto entre os dois Poderes. e) Em quinto lugar, sempre que possível, o órgão julgador deverá abrir o processo à participação de terceiros, com a admissão de amicicuriae e designação de audiências públicas, permitindo a oitiva não apenas dos destinatários da ordem, mas também de outras instituições e entidades da sociedade civil. Tais providências contribuem não apenas para a legitimidade democrática da ordem judicial como auxiliam a tomada de decisões, pois permitem que o órgão julgador seja informado por diferentes pontos de vista sobre determinada matéria, contribuindo para uma visão global do problema. Além disso, uma construção dialógica da decisão favorece a sua própria efetividade, uma vez que são maiores as chances de cumprimento, pelo Poder Público, de determinações que ele próprio ajudou a construir.

Portanto, nas hipóteses excepcionais de ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrentes da inércia ou da excessiva morosidade do Poder Público, cabe ao Poder Judiciário indicar a finalidade a ser alcançada, sem, contudo, definir os meios específicos para sua implementação. Tal limitação decorre da ausência de expertise técnica e de capacidade institucional do Judiciário para a formulação e execução direta de políticas públicas, atividade que exige conhecimento especializado e planejamento administrativo complexo.

Nesse modelo de atuação, preservam-se a discricionariedade administrativa do gestor público e o princípio da separação dos poderes, assegurando-se que a intervenção judicial atue como instrumento de correção de omissões estatais graves, e não como mecanismo de substituição indevida das escolhas políticas legitimamente atribuídas à Administração Pública.

 5. Conclusão

A análise desenvolvida ao longo do presente artigo permite concluir que a imposição, pelo Poder Judiciário, de obrigações de fazer à Administração Pública voltadas à satisfação de pretensões individualizadas, em regra, revela-se incompatível com os parâmetros constitucionais que regem a atuação estatal. Verifica-se, nesses casos, a frequente inobservância dos subprincípios que compõem o princípio da proporcionalidade, bem como a ausência de uma adequada análise consequencialista, exigida pelo artigo 20 da LINDB.

Tais decisões não atendem ao critério da adequação, na medida em que deixam de contribuir para a racionalidade e a coerência das políticas públicas, ao priorizarem interesses individuais em detrimento da lógica sistêmica da atuação administrativa, ocasionando a destinação indevida de recursos públicos que deveriam ser orientados à satisfação do interesse coletivo. Do mesmo modo, não superam o subprincípio da necessidade, pois, em grande parte das situações, existem alternativas menos gravosas e igualmente eficazes à concretização do direito invocado, sem a imposição de encargos estruturais ao Estado.

Sob a perspectiva da proporcionalidade em sentido estrito, evidencia-se, ainda, um desequilíbrio relevante entre o ônus financeiro e institucional imposto à coletividade e o benefício individual alcançado, o que compromete a racionalidade decisória. A ausência dessa ponderação consequencialista favorece a judicialização em massa de demandas semelhantes, impacta negativamente o orçamento público, desorganiza a gestão administrativa e fragiliza a segurança jurídica.

Além disso, a Constituição Federal estabelece limites materiais claros à atuação estatal, especialmente por meio do artigo 167, que veda a realização de despesas ou a assunção de obrigações sem prévia autorização orçamentária, em harmonia com o regime da responsabilidade fiscal instituído pela Lei Complementar n.º 101/2000. Tais normas visam assegurar o equilíbrio das contas públicas, o planejamento financeiro e a transparência na gestão fiscal, elementos indispensáveis à sustentabilidade das políticas públicas.

Nesse contexto, a formulação e a execução de políticas públicas inserem-se no âmbito do mérito administrativo, sendo atribuições constitucionalmente reservadas ao Poder Executivo. Assim, nas hipóteses excepcionais de ausência ou grave deficiência do serviço público, decorrentes da inércia ou da excessiva morosidade estatal, a atuação judicial deve limitar-se à indicação da finalidade a ser alcançada, abstendo-se de definir os meios concretos para sua implementação, em respeito à ausência de expertise técnica e de capacidade institucional do Judiciário para a condução direta de políticas públicas.

Conclui-se, portanto, que a observância cumulativa do princípio da proporcionalidade, do consequencialismo jurídico, da discricionariedade administrativa e da separação dos poderes constitui requisito indispensável para a legitimidade das decisões judiciais que impactam políticas públicas. A intervenção judicial deve atuar como mecanismo excepcional de correção de omissões estatais graves, e não como instrumento de substituição indevida das escolhas políticas legitimamente atribuídas à Administração Pública, preservando-se, assim, o modelo constitucional democrático de repartição de competências.

6. Referências

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 BRASIL. Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, com as alterações da Lei nº 13.655, de 25 de abril de 2018.

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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 2.148.895/PR. Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze. Segunda Turma. Julgado em 12 ago. 2025.

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